Пути решения проблем государственного управления. Основные проблемы и перспективы развития системы государственного и муниципального управления в россии

РАЗДЕЛ «ПОЛИТОЛОГИЯ»/ SECTION «POLITICAL SCIENCE»

ТРЕНДЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ/ TRENDS OF PUBLIC POLICY

Серия «Политология. Религиоведение»

2012. № 1 (8). С. 12-18 Онлайн-доступ к журналу: http://isu.ru/izvestia

Иркутского

государственного

университета

И З В Е С Т И Я

Проблемы государственного управления в России

А. В. Новикова

Забайкальский государственный университет, г. Чита

В статье рассмотрены проблемы государственного управления и государственной политики, среди которых: совершенствование государственного управления на уровне регионов; организация сотрудничества государственных органов с частным сектором; подбор кадров на государственную гражданскую службу; достижение эффективности государственного управления и государственной политики.

Ключевые слова: государственное управление, государственная политика, эффективность государственного управления.

Динамично развивающееся государство немыслимо без стабильного и эффективного функционирования системы государственного управления, которое, как показывает история, не терпит дилетантов, но требует профессионалов. Не секрет, что в данной сфере всегда ощущался известный дефицит знаний и компетентности. Кроме того, вопрос о качестве государственного управления актуален с точки зрения практических механизмов оценки успешности правления, деятельности конкретных государственных институтов, органов власти.

Государственное управление - это реализация государственной политики через систему органов власти (государственных органов), при которой государственно-властные полномочия делегируются сверху вниз.

Реалии существования нашего общества в настоящее время находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Подобные действия в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительны. Задача обеспечения потребностей всего общества, а в нынешней ситуации тем более, является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что государственные структуры во многом обладают неадекватными для решения этой задачи системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с ча-

стным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления .

В современной России социальные субъекты неохотно идут на согласование своих позиций и интересов, взглядов и ориентаций, для политической культуры регионов страны более характерны нетерпимость к инакомыслию, стремление уничтожить или унизить политического противника. Достигаемые компромиссы носят временный характер, при изменении общей политической ситуации всякие договоренности отбрасываются. Абсолютно понятно, что наличие правовой базы управления - это необходимое требование к любому провозглашающему себя демократическим государству, нацеленному на построение гражданского общества. Данная проблема - одна из самых серьезных в практике управления в современной России .

В России с ее многообразным историческим опытом и своеобразной восприимчивостью к мировым новациям, огромными масштабами ресурсного потенциала и устойчивости, возможностями социального динамизма вполне реальна долгосрочная перспектива научного и эффективного управления. В настоящее время приходится констатировать, что Россия имеет дело с глубоким и беспрецедентным управленческим кризисом. Он приобрел всеобщий характер, задев основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, государственно-административной этики и культуры.

России необходима система государственного управления мирового класса, для того чтобы страна была в состоянии выдержать международную конкуренцию в мировой экономике, создать привлекательный для российского капитала и российских инвесторов инвестиционный климат, привлечь значительные суммы прямых иностранных инвестиций, а также создать благоприятные условия для развития сектора малых и средних предприятий, служащего двигателем экономического роста, о чем свидетельствует опыт ряда других стран региона .

Проблема усугубляется некомпетентностью некоторых чиновников в государственном аппарате.

Однако главная причина недееспособности государства - всеобщая безответственность как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Решение проблем, стоящих перед государственной властью в современной России, базируется, в первую очередь, на ожиданиях народа, связанных с личностью президента, установлением политической стабильности, демонстрацией властью своих шагов, направленных на повышение уровня жизни людей, постановкой такой проблемы президентом России, ускорением экономического развития страны, перераспределением денежных средств от богатых к бедным слоям населения, созданием законодательной базы, необходимой для проведения этих преобразований в обществе, эффективной работой законодательной и исполнительной ветвей власти .

Происходящие в последнее время сокращения в органах управления в сочетании с частыми перестановками в высшем эшелоне власти, по-

видимому, приводят к обострению проблем подбора и удержания кадров, по мере того как непропорционально большое число более молодых и квалифицированных государственных служащих оставляют государственную службу. Как правило, во многих вновь созданных микроэкономических структурах число вакансий и потребность в квалифицированных работниках оказываются выше, чем в старых структурах. В соответствии с этим необходимо реформировать систему государственных органов, государственных служащих. При урегулировании данной проблемы ведутся работы, в частности, Указом Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» установлено, что основными направлениями реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации являются:

Формирование системы государственной службы Российской Федерации как целостного государственно-правового института, создание системы управления государственной службой;

Внедрение на государственной службе Российской Федерации эффективных технологий и современных методов кадровой работы;

Повышение эффективности государственной службы Российской Федерации и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих .

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» в качестве синонима понятия «государственное управление» .

Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных и личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей.

Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственноправовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемо-стью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в

процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

В настоящий момент для России целевым направлением являются государственное управление и государственная политика на основе беспристрастной, законодательно выверенной системы и современных технологий. Это весьма сложный и протяженный во времени процесс. Он имеет много различных аспектов. Один из них - развитие теории государственного управления, способной не только дать научно обоснованную методологию изучения этого важнейшего вида социальной деятельности, но и определить верные ориентиры системной, последовательной, реалистичной реформы государственного аппарата и обеспечивающих его институтов и механизмов.

Совершенствование стиля государственного управления предполагает постановку, анализ и решение многих проблем. Но если их попытаться обобщить, то можно свести к тому, что в этом процессе главное - организованность всего, что составляет управленческую деятельность. Именно организованность (в предметном, атрибутивном и функциональном аспектах) управляющей и управляемых систем способствует, прежде всего, рациональности и эффективности государственного управления .

Нельзя оставлять без внимания то типичное, универсальное, что должно быть присуще российскому государству как составной части мирового сообщества и стране, развивающейся в русле общечеловеческой культуры. Очень важным является то, что только слияние этих свойств в российской государственности открывает путь к широкому использованию мирового опыта, к идентификации определенных государственно-управленческих институтов, и, одновременно, к сохранению, воспроизводству и развитию сугубо национального, самобытного, свойственного лишь России.

1. Базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс.

Каждой политической системе присуща своя система ценностей. Ценности - это обобщенные цели государства, они составляют духовную основу государственных интересов и политической стратегии, воплощаются в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это - целевые ценности. В систему базовых входят и инструментальные ценности, выражающие одобряемые обществом средства достижения целей. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве основополагающих регуляторов поведения и деятельности - необходимое условие эффективного функционирования институтов власти и управления.

2. Организация системы государственной власти и управления и ее функционирования как единого организма в едином политическом и правовом пространстве.

Другим главным фактором эффективности государственного управления является организация системы власти и управления, ее функционирования

как единого организма. Этот фактор играет определяющую роль в любом современном развитом государстве.

Независимо от национальных форм государственного устройства и политических режимов эффективность государственного управления обеспечивается:

Реальной целостностью систем государственного управления, единством правил «игры» всех задействованных в них управляющих субъектов;

Правовой стабильностью и достаточно высокой правовой культурой;

Высокой дееспособностью государственной власти на всех уровнях, а также местного самоуправления.

В российском государстве, где до основания разрушены все прошлые системообразующие организационные связи и формы управления, но не завершен процесс становления новой системы, потенциал анализируемого фактора эффективности остается нереализованным.

Более того, он проявляется в основном в негативном плане, стимулируя кризис власти и управления. Ученые-эксперты, политики, администраторы едины во мнении о необходимости преобразования ныне существующей российской государственной власти в единую систему, в которой бы эффективно взаимодействовали и функционировали органы всех уровней и ветвей власти. А до тех пор, пока этого сделано не будет, эффективность останется переменной, всецело зависящей от субъективных качеств управляющих.

3. Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством. Состояние государственного аппарата, качество его деятельности, уровень доверия населения к властям - не менее важный комплекс факторов, непосредственно влияющих на решение проблемы эффективности государственного управления. Эффективность государственного управления и государственной политики напрямую связана с наличием современной бюрократии (слоя управляющих), обладающей высоким профессионализмом, стратегическим инновационным мышлением, признающей в качестве приоритетного демократический стиль управляющей деятельности и руководствующейся государственным интересом.

4. Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Экономическая, политическая и социальная стабильность общества -один из главных факторов, определяющих эффективность государственного управления. Очевидно, что при отсутствии таковой государственным органам приходится затрачивать максимум усилий и ресурсов на погашение конфликтов и создание ситуации, при которой был бы возможен выбор оптимальных решений. В широком смысле понятие стабильности означает сохранение государственной системой своих институтов и осуществление основных функций при изменяющейся социальной среде. Стабильность общества - состояние, когда государственная система управления, механизмы экономического и социального регулирования более или менее адекватно реагируют на появляющиеся запросы и ожидания граждан и способствуют их удовлетворению.

Стабильность общества зависит от уровня институциализации управляющих структур и легитимности органов государственной власти и управления. Развитые государства отличаются от менее развитых, с нестабильными политическими системами, высоким уровнем институциализации, комплексной легитимностью (правовой и общественной), широким участием граждан в управлении государственными и общественными делами. Важнейшим политическим фактором стабильности выступают системное равновесие государственной власти и влияние на управление политических партий .

Долгосрочная цель для России - быть жизнеспособной. Показатель, характеризующий эту цель, так и называется - коэффициент жизнеспособности страны. Он складывается из территориальных потенциалов, из потенциалов народонаселения страны, из характеристик единого государственного управления. Каждый из этих потенциалов характеризуется многими показателями. Если говорить о территории, то это ее обустроенность, обороноспособность, ресурсная насыщенность, заселенность, транспортная связанность, экологическая способность к самовоспроизводству. Если говорить о народонаселении, то это - количественные и качественные демографические показатели: рождаемость, смертность, продолжительность жизни, эмиграция. Все это называется народостроительство. Это образованность, интеллектуальность, воспитанность, культурность народа; его здоровье, физическое и психологическое (т. е. духовное). Если говорить о едином государственном управлении в России, то его характеризует, прежде всего, интегрированный, интегративный показатель, называемый качеством государственного управления.

Прежде всего, оно характеризует способность государственного механизма реализовывать публично заявленные цели развития. Качественными характеристиками государственного механизма являются профессионализм, ориентация на национальные интересы и национальную безопасность, патриотичность, порядочность (в смысле коррупционной стойкости). Говорить о приемлемой цене достижения этой цели некорректно. Такое впечатление, что идет какая-то торговля: или цель, или цена.

Речь идет о совершенно естественных для любой страны порядках ее жизнеустройства, порядках и содержании целеполагания и попросту о нормальной, обычной трудовой жизни каждого человека, каждого руководителя, социальных групп общества в целом, институтов - общественных, политических и государственных. Речь не идет ни о каком надрыве. Речь идет о научно обоснованном, осмысленном, работоспособном механизме жизни страны и ее народа .

1. О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы) : указ Президента РФ от 10.03.2009 г. № 261 (ред. от 12.01.2010) // Гарант [Электронный ресурс] : справочная правовая система.

2. Горбунова Л. И. Государственное

1. Executive Order N 261 adopted on 10.03.2009 (amended on 12.01.2010) On the federal program «Reform and development of the public service in the Russian Federation (2009-2013s)».

2. Gorbunova L. I. Public administration / L. I. Gorbunova. -Khabarovsk: DVAGS, 2005. - 18 p.

управление / Л. И. Г орбунова. - Хабаровск: ДВАГС, 2005. - 18 с.

3. Лубский А. В. Государственная власть в России // Российская историческая политология / отв. ред. С. А. Кислицын. -Ростов н/Д, 1998. - 47 с.

4. Пивоваров Ю. С. Русская власть и публичная политика // Полис. - 2006. -№ 1. - С. 18-24.

5. Половинкин П. Д. Основы управле-

ния государственной собственности в России: проблемы теории и практики /

П. Д. Половинкин, А. В. Савченко. - М. : Экономика, 2000. - 31 с.

6. Сморгунов Л. В. Государственное управление и политика: учеб. пособие / Л. В. Сморгунов. - СПб., 2002. -115 с.

7. Соловьев А. И. Политология: Политическая теория, политические технологии /

A. И. Соловьев. - М., 2001. - 204 с.

8. Федорищева О. И. Система государственного и муниципального управления: Региональная стратификация политического пространства / О. И. Федорищева, М. А. Молокова. - Орел, 2004. - 60 с.

9. Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: учебник /

B. Е.Чиркин. - М., 2003. - 32 с.

10. Национальная идея России как основа проектирования социальноэкономического развития [Электронный ресурс]. - иКЬ: http://www.km.ru/

3. Lubskiy A. V. Governmental authorities in Russia // Russian historic political science / ed. S. A. Kislitsin. -Rostov on/D, 1998. - 47 p.

4. Pivovarov Yu. S. Russian authority and public politics // Polis. - 2006. -N 1. - P. 18-24.

5. Polovinkin P. D. Government base of public domain in Russia: issues of theory and practice / P. D. Polovinkin, A. V. Savchanko. - М. : Economics, 2000. - 13 p.

6. Smorgunov L. V. Public administration and policy // Teaching aid. - SPb., 2002. - 115 p.

7. Solovyev A. I. Political Science: Political theory, political techniques / A. I. Solovyev. - М., 2001. - 204 p.

8. Fedorischeva O. I. System of public and municipal administration: Regional stratification of body politic / O. I. Fedorischeva, M. A. Molokova. -Orel, 2004. - 60 p.

9. Chirkin V. E. Public and municipal administration: textbook / V. E. Chirkin. - М., 2003. - 32 p.

10. National idea of Russia as planning basis for social and economic development . - URL: http://www.km.ru/

Problems of Public Administration in Russia

Transbaikal State University, Chita

The article deals with issues of public administration and public policy such as improvement of public administration at regional level, arrangement of Public-Private partnership, selection of personnel for the Civil Service, accomplishment of efficiency of public administration and public policy.

Key words: public administration, public policy, efficiency of public administration.

Novikova Anna Vladimirovna - Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of the Department of Public and Municipal Administration and Policy, the Transbaikal State University, 672039, Chita, Aleksandro-Zavodskaya St., 30, phone 8(302-2)41-73-36, e-mail: [email protected]

Новикова Анна Владимировна - кандидат политических наук, доцент кафедры государственного, муниципального управления и политики Забайкальского государственного университета, 672039, г. Чита, ул. Алек-сандро-Заводская, 30, тел. 8(302-2)41-73-3 6, e-mail: anna_ novikova2 [email protected] ru

1

Современное государство является таким политическим институтом, который должен постоянно улучшаться и изменяться в соответствии с изменениями в обществе и его возрастающими потребностями. Государство не имеет права останавливаться в своем развитии, так как от этого зависит как его существование, так и существование всей системы общественных отношений, существующих в рамках этого государства. Осознание возможности кризиса государства позволило в ХХ и начале XXI веков серьезно подойти к предотвращению этой проблемы путем постоянного поиска новых концепций и подходов к улучшению системы государственного управления. Для того чтобы государственное управление осуществлялось правильно, то все компоненты и все представления о них, должны быть связаны между собой одними элементами, которые имеют принципиальное значение, а также могут оказывать методологическое значение.

Онтологические элементы

государственное управление

Систематизация в управлении

Пирамидальное строение

1. Буров, А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. – Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2000.

2. Велихов, Л.А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства / Л. А. Велихов. – Репринт.изд. 1928 г. – Обнинск: Ин-т муниципального управления, 1995.

3. Грибанова, Г.И. Местное управление в демократическом государстве: общие принципы и подходы: научный доклад / Г. И. Грибанова. – Сыктывкар, 1994.

4. Чажаев М.И. Эскиев М.А. Перспективы совершенствования муниципального управления ФГУ science, ЧГУ. – Грозный, 2013.

5. Эскиев М.А. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации, ФГУ science, ЧГУ. – Грозный, 2014.

Понятие системы государственного управления носит широкий характер, поэтому то, в каком порядке будет осуществляться управление, носит очень серьезные последствия, в таком случае, еще дополнительно обращается внимание на взаимодействие, которое должно ассоциироваться с управлением государства. Как правило, в таком случае можно выделить три системы, только они могут широко раскрыть аспекты государственного управления.

В основном всегда имеется в виду связь между субъектом государственного управления с общественной системой. В таком случае, можно смело утверждать, что самостоятельно субъект государственного управления существовать не может, он может существовать только при помощи вспомогательного сопутствия объектов управления. Когда они работают в совокупности, то образуется вся система государственного управления. Как правило, уже сама система государственного управления, начинает работать над:

• Организацией и функционированием субъекта управления, а именно управляющую систему;
• Структура взаимосвязей вместе с общественной системой может образовывать управляемые объекты;
• Компоненты системы или ее отдельные проявления, могут создавать структуру системы и принимают управленческое воздействие, а также принимают непосредственное участие в их формировании.

Особенности такой взаимосвязи приводит к возникновению государственного управления, которые могут охарактеризовываться в широком смысле, а могут находиться в узком смысле этого слова. Если говорить о широком смысле этого слова, то субъект управления, может выступать в качестве подсистемы прямых и обратных связей, если говорить об общественной системе, то это может быть подсистема компонентов общества, которые подвергаются государственному управлению. В такой государственно-властной системе государство может определяться как правовая форма взаимосвязи с соответствующими сторонами.

Такая общественная система, помогает сформировать взаимодействие, которое может выступать в качестве диалектического сочетания закономерностей, а также потребностей и интересов, которые могут возникать в общественной системе и возможности самого субъекта управления. Очень важная роль принадлежит закономерностям и потребностям, которые тесно переплетаются с жизнедеятельностью общественности.

Если брать во внимание узкий смысл такого взаимодействия, то практически осуществляется само управление, и здесь в систему входят: управляемые объекты, в таком случае преимущество находиться в субъекте управления, а сами объекты начинают воспринимать решения и передают их в качестве собственного функционирования. Исходя из этой схемы, можно говорить о готовом виде, в самой общественной системе, можно выделить только основные ее стороны, проявления таких сторон могут контролироваться государственным и управленческим воздействием.

Если говорить исключительно про взаимосвязь в самой системе субъектно- объектных связей, об государственном управлении можно говорить как потребности общества, интерес и цель, которую необходимо достичь в управлении, при этом субъект управления должен быть осознанным, также важно чтобы все было юридически нормативными выраженными и на практике осуществляться в решениях и в самих действиях. Система, которая включает в себя субъектно-объектные зависимости в таких аспектах, может проявляться не только с формированием и реализациям управления как целостного определения, например, это особенно важно для каждого управленческого аспекта, а также важно обратить внимание на действие, которое производиться в отношении трех основных элементов, которые в обязательном порядке должны присутствовать: в качестве субъекта или даже в качестве отдельного компонента, например, государственного органа, или может выступать должностное лицо и участник управления, также есть создаваемое и реализуемое управляющее воздействие. Также управление может выступать, объектом воздействия, в основном это может быть деятельность какой - то организации или учреждения, также могут быть отдельные граждане, которые входят в состав государственного управления.

Самым главным элементом государственного управления является исключительно общественная и политическая предмета. Именно с помощью ее можно говорить об объективной основе и субъективном факторе государственного управления, которое непосредственно связано с объектами управления, которые в свою очередь могут оказывать большое влияние на управление государства, прямым способом, придавая им эффект формационного качества, так и относительно, через внутренние элементы. В таком случае в государственном управлении может создаваться так называемый скелет, которые включает в себя динамические элементы. Можно все четко увидеть в такой логической системе: например, научные положения или даже теоретические выводы. Все остальное находиться только в управлении.

В системе онтологических элементов управления, есть последовательность и детерминация. Связь между ними просто огромная, потому что если происходят изменения, обновления, то происходит наполнение нового элемента, который обязательно должен найти свое отражение и в других, вызывая преобразования, которые считаются самыми адекватными. Начинать все необходимо именно с анализа изменений в самой природе, а также в самих целях управления государства, но, ни в коем случае не наоборот, не с самих элементов процесса управления, что чаще всего распространяется на практике. Если говорить о рациональности, которая поставлена перед государственным управлением, каждый следующий элемент обязан находиться в подчинении предыдущего и даже обслуживать его.

Если в подробностях описывать систему связей управления исходя из вышеперечисленного, то надо учитывать что все входящие элементы, как правило, обладают сложной, многоуровневой организацией, которая ко всему прочему носит еще и иерархический характер, а также проявляет себя в виде подсистем: цели, структура, организация, управление, принципы. В связи с тем, что вся система, по сути, очень многофункциональная, имеются определенные сложности с изображением ее на схеме, но каждый элемент связан с управлением, поэтому четко представляет собой связь единичных элементов. Также государство имеет компетенции государственного органа, формами и методами деятельности, в качестве решений и организационных мероприятий, этот элемент вписывается в группу однозначных элементов онтологических элементов управления непосредственно.

Если анализировать всю эту систему, то можно говорить о том, что она статичная, которая должна не строиться, а по большей части преобразовываться, делать это надо непосредственно при помощи правильной постановки всех элементов, связывать их между собой надо по содержанию, но не как не по формальности. Такая система не может существовать сама по себе, также она не должна поддерживать свое собственное функционирование, она должна постоянно настраивать связь между обществом и поддерживать взаимосвязь через динамические изменения элементов.

Если говорить непосредственно о государственном управлении, то можно сказать, что такое явление исключительно субъективное. То есть, когда, погружаясь в объективное управление, появляется стремление сделать все возможное, чтобы было развитие субъектов управления, которые используются и требуют множества элементов, которые есть ничем иным, как продукт сознания людей. Сюда можно включить информацию, знание, организационные элементы, нормативные ресурсы, моделирование, оценивание, решения, действия служащих, которые находятся на службе у государства, а также всех участников, которые принимают участия в управленческих процессах, результаты управления, которые строятся исключительно на субъективных выводах, также они могут описывать не только объективные потребности и интересы, но и отражать все то, что имеется в мыслях и ощущениях человечества. Такие элементы в совокупности могут проявлять себя не хаотично, а как строгая система, которую можно выразить в таком виде:

• Сначала идет информация;
• После выстраивается модель;
• Оценка экспертов по поводу решения и результатов.

В такой системе гносеологических элементов управления есть одна очень важная часть в управленческой деятельности, при которой понимание и соблюдение определенных правил, помогает решить управленческие задачи, которые возникают по ходу. Многое зависит от информации, которая выступает в качестве импульса для определенного цикла, поэтому в таком случае приходиться находить специальные знания, которые ориентируются на правовые нормы и процедуры, которые могут иметь материальные и финансовые ресурсы, специальные организационные формы, все предложения обосновываются, также могут рассматриваться все варианты, которые могут быть решением задачи, а также можно вызвать необходимые действия для решения. Каждый раз, когда будут возникать проблемы, которые ставятся перед управлением общественностью и личной жизнью людей.

Если говорить о совокупности и связи системы субъективных и объективных зависимостей, то система онтологических элементов управления, система гносеологических элементов управления в переплетении с механизмом социума и формировании вместе с реализацией управления, могут создавать представление о строении системы управления. В взаимосвязи системы и механизмов может быть методологическое основание анализа, при использовании возможностей для совершенствования.

Если вести государственное управление в определенной системе, то необходимо четко усвоить такую истину, как то, что среди элементов нет такого, который бы мог быть сущностью, которая могла бы решить задачу управления. Для того чтобы разобраться в управленческом смысле любого такого элемента государственного управления, стоит с одной стороны тщательно изучить элементы, которые могут ему предшествовать, а с другой стороны надо рассматривать возможности, которые исходят от людей.

В таком случае могут иметься в виду не только управленческие характеристики элементов управления, но отражение в сознании участников управленческих процессов. Особенно актуальным считается последнее, по одной простой причине, как низкая политическая управленческая культура большинства лиц как в самом государственном аппарате, так и за пределами такового, а также есть ограничение управленческой информации. Есть такое распространение и непонимание содержания и назначения элементов управления, а иногда принимается и извращенное понимание. Как результат, могут использоваться не все элементы, которые могут использоваться для решения задач управления, а если и могут найти свое применение, то не в сильно рациональном сочетании. Таким образом, не случайно требуется органическое единство знаний, самого искусства и опыта.

Поэтому методологическим требованием подсистемы управления, либо какого - то его звена, который управляется объектом, например, организацией, учреждением и до самого высокого уровня власти, также может выступать в качестве многообразия элементов и представляет в виде единой конструкции.

Вопрос о прямых и обратных связях, должен изучаться как можно глубже. Дело в том, что вопрос давно уже исследуется, и многие исследователи останавливаются на таком варианте, как прямые связи, хотя и считают их деспотичными, которые абсолютно не соответствуют общественным процессам. Некоторые придерживаются мнения, что эти связи по большей части эгоистичные, так как они имеют хаотичный характер, которые проявляются в постоянных требованиях и нареканиях.

Дополнительные понятия стали возникать, когда стало становиться правовое государство, которое поставлено согласно принципу федерализма. Отказ, который обосновывается принципом основанном на социологическом соподчинении органов государственной власти и местного самоуправления, привел к тому, что органы, которые стоят по рангу ниже могут рассматривать себя как свободные от законов и актов, которые стоят выше, с чем естественно возникают трудности при формировании целостного закона, который должен находиться в рамках государства. Кроме того, нарушается и сам принцип законности, без которого правовое государство существовать просто не может. Отсутствие в логике соподчиненности органов представительства, как правило, переносится на органы власти, которые без строгого и жёсткого контроля, становятся не способными управлять.

Но как бы не рассматривалось государственное управление, все равно в нем должны быть описаны управляющие воздействия, которые способны пронизывать и подчинять под себя многообразные элементы и их объекты, которые также находятся под управлением. Если под государственным воздействием не оказывается никакого влияния на поведения и деятельность гражданина, который проживает в этом государстве, то самоуправление уже не реализовывается. Например, если убрать систему управления, то управление, которое оказывается самим государством, потерпит фиаско, и распадется на маленькие элементы, которые потом будут действовать каждый сам по себе, кроме того начнется конкурентная борьба. Дело в том, что самое главное, что делается через государственное управление, это обеспечение общества, которое разделено на множество мелких сил и интересов, также защищенность интересов и спокойствия, поведения и деятельность людей, гармония отношений и многое другое. Если имеются сильные горизонтальные связи, то тогда система государственного управления принимает иной характер, она имеет уже пирамидальный вид.

В таком случае можно согласиться, что государственное управление имеет вид явления, которое в центре себя имеет управляющее воздействие, а также готово выступать в качестве организационного сотрудничества государства с коллективами и индивидуальными членами общества. Также такое государственное управление обеспечивает эффективное функционирование и развитие самого общества. Как правило, прямые связи направлены на то, чтобы иметь управляющее воздействие. В обратных связях, наоборот, в первых рядах находятся сотрудничество и взаимодействие, которые направлены на результативность. Такая реакция направлена не только на воздействие, но и на то, чтобы создать эти связи. Ведь вся проблема основывается именно на связи прямых и обратных связей государственного управления.

Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать авторитарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) - параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного интереса. Прямые связи изучаются очень давно, особенно они раскрываются глубоко в административном праве. Поэтому значительное место должно отводиться обратным связям. Впервые роль обратных связей в организации и функционировании самоуправляемых систем была проанализирована в работах Н. Винера, Г. Клауса, Л. Берталанфи. Например, Винер воспринимал все как свойство, которое позволяло регулировать поведения только исходя из приказов. Много работал над этим вопросом и Петрушенко, все отклонения, которые имеются в системе, должны основываться на новом движении, которое направлено таким образом, чтобы поддержать систему в правильном направлении.

В системе управления в государстве, можно выделить два основных типа связей: объектные и субъектные, что должно быть тесно связано со становлением и реализацией. Объектные связи могут показывать уровень и адекватность восприятия управляемыми объектами, а также компоненты государственного управления, которые выполняют не последнюю роль в выполнении всех функций и развития.

Субъектные обратные связи, могут описываться как целесообразные и рациональные, которые направлены на внутреннюю организацию и выступают в качестве деятельности субъекта государственного управления, как подсистемы, звенья и отдельные компоненты. Вся сложность и иерархичность, состоит в том, что каждая структура обуславливает актуальность и управление. Такие связи дают возможность увидеть все и понять, каждый уровень, который находиться ниже, должен приниматься уровнем, который находиться выше, только тогда будет все учитываться в деятельности, а также, все, что происходит в результате активности. Естественно, что нельзя не обращать внимания на искажение информации, обмана, коррупции, которые и могут показывать нам ложные картины управленческого процесса.

К субъективным связям, как правило, можно еще отнести и контроль, анализ и оценку организации самой деятельности государственных органов, в обязательном порядке организовывается деятельность государственных органов, которые должны выполнять свои обязанности через лица государственного управления, а также предоставление необходимой информации. Такие связи имеют большое значение именно в том государстве, где есть разделение власти, а также действует федеративное устройство, в котором развивается еще и самоуправление. В таком случае присутствует абсолютная самостоятельность, а также имеется подсистема государственных органов, как правило, чаще всего имеется искусственное противопоставление полномочий в структурах, что приводит к тому, что все власть делиться на отдельные структуры, которые не подчиняются друг другу. В таком случае субъектные обратные связи соединяются с объектными связями, и даже модно сказать, что они встроены друг в друга. Объектные связи могут отражать плотность управления, также они могут показывать объем информации, что позволит определить степень овладения всеми компонентами, которые необходимы для общественной жизнедеятельности, а также все должно ориентироваться на эффективность управления. Только в целостности и во взаимодействии объектные обратные связи могут отражать организации и деятельность каждого компонента с управления.

Систематизация в управлении, должно обязательно объективно связывать все компоненты в одну общую динамическую целостность, при этом всем вполне актуально ставить вопрос о выделении в государственном управлении, одного, общего для всех управления. Которое будет для всех не только индивидуальным, но и в какой-то степени универсальным. Если говорить об историческом анализе, то область государственного управления, скорее всего, правильно расценивать, как типичное. Давно считается, что чем больше государственное управление будет производиться за счет одного общего правила, которое принято для всех, то больше будет возможности не допустить ошибок. Поэтому сейчас совершенно не сложно заметить, что во многих структурах принято одно, всеобщее правило. Все делается по шаблонам, поэтому в обязательном порядке следует следовать одним общим правилам, которые принимаются обществом.

Но даже при таком раскладе, нельзя утверждать, что все относиться к типичному государственному управлению. Типичное, означает, что оно должно повторяться во всей структуре и системе, но типичное может выделить что-то основное, более существенное, что является немаловажным. На самом деле типичное может иметь большое количество элементов. Но все они будут направлены на одно, общее дело, при этом дополнительные компоненты, которые также будут включены в систему, вполне могут носить другой характер.

В данном понимании, можно использовать два основных положения, которые как можно глубоко раскроют суть методологии и проблемы типичного. С самого начала стоит обратить внимание на ограничения, которые объективно накладываются на систему государственного управления. В основном весь учет направлен на то, чтобы выявить, что может быть типичного во всей системе. Могут создаваться и ограничения, которые в первую очередь направлены на то, чтобы учитывать характер жизнедеятельности людей, которая приобретается после того, как затрагиваются интересы людей, также могут делаться таи и на стихийные механизмы, которые могут действовать в самом процессе жизнедеятельности людей, которые находятся за границей управления и к нему не имеют никакого отношения. Очень важно учитывать управленческие механизмы, которые направлены на деятельность управляемых объектов, что говорит о новых закономерностях в активности человеческого фактора. Также важно учитывать управляющее воздействие, которое может оказывать влияние на процессы субъектов управления. Некоторые говорят о том, что целесообразнее самой государственно-правовой организации и, конечно же, регулирования жизнедеятельности людей. Как раз именно такие ограничения могут оказывать свое влияние и делать так, что государственное управление уже не сможет называться типичным.

Есть такой важный момент, как количество, содержание и характер типичности управления, связан он по большей части с иерархическими настроями. В таком случае. Как правило, приобретается пирамидальное строение системы, поэтому управление становится совершенно разным на уровне и цепочке. Все предельно ясно и понятно, государственное управление. Должно быть одним общим целым, но если возникают какие - то подсистемы, то в таком случае, скорее всего правильнее будет говорить не о типичности, а о том, что подсистемы и отдельные элементы не могут существовать без одного государственного управления.

Очень важная роль отводиться субъектам государственного управления, так как с его повышением необходимо использовать сужение, которое произведет к многим ограничениям, которые могут быть направлены на взаимосвязи в управлении. Среди них могут выбираться только самые важные, существенные, которые играют роль в жизнеобеспечении подсистем и всей системы в целом. Можно сделать по этому поводу такие выводы:

1. Разнообразие объектов, которые поддаются управлению, как правило, охватывает субъект управления и все его компоненты.
2. Пирамидальное строение, скорее всего, будет указывать на иерархические отражения, а также организации деятельности субъекта.

В таком случае, можно говорить о том, что все типичное не должно охватывать все разнообразие государственного проявления, и делать все возможное, чтобы это соответствовало определенным параметрам. На самом деле, все то, что можно прочитать, либо изучить в распоряжениях, специальных постановлениях, инструкциях, считается типичным.

Если говорить о демократии, которая присутствует в большом количество в современном мире, говорить о типичности вообще не имеет никакого смысла. Дело в том, что при таком подходе можно смешать все основные положения, на которых и основывается свобода, безграничные возможности, инициаторство, самодеятельность, но в то же время однозначно приходиться действовать более эффективно, чтобы получить результат, который ожидается. По возможности любой человек будет делать все возможное, чтобы задачу, которая стоит перед ним решить разными способами, но выбрать именно тот, который позволит это сделать за короткий промежуток времени, при этом затраты должны быть минимальными. В таком случае человеку приходиться иногда обращаться к типичному. То есть останавливать свой выбор на тех способах и методах, которые позволят человеку, решить быстро любую задачу, изучить основные методы и применить их уже на практике, то есть все действия будут происходить по шаблону. На самом деле это было бы преступлением, если знания, которые уже имеются не применить на практике. Многие мировые специалисты работают над тем. Чтобы как можно больше изобрести новых форм и методов организации, которые будут направлены на новые технологии, совершенные механизмы и их полноценное использование. Вот как раз все новое и должно по большей части использоваться, как шаблон и постоянно пропагандироваться. Кроме того, имеется большое количество примеров, такого типичного. Например, американскими исследователями, был проведен анализ организации и деятельности компаний, на присутствие типичности, и вот, что было замечено:

1. Все компании были направлены на ориентацию деятельности.
2. Было важно, чтобы все было лицом к потребителю.
3. Выдвигались большие требования к самостоятельности и предприимчивости.
4. Все зависело от человека, в особенности производительность.
5. Очень важно, чтобы была связь с жизнью.
6. Требовалось полностью отдаваться своему делу.
7. Предоставлялась свобода действий, но при этом все жестко контролировалось.

Например, Ковалевский, который посветил много времени изучению этой проблемы, пришел к выводу, что аппарат административного управления, должен в основном раскрывать такие направления, как построение аппарата, предоставление рабочего места служащему, структурные подразделения, которые будут выполнять только порученную часть работы, основная сфера руководства, помощь штатных служб, функционирование руководителей. Оценивание работы подчиненных, формирование поручений. Мотивация работы, контроль и оценка, а также поощрение и взыскание. Проведение административного контроля по отношению к посетителю и техническое обслуживание.

Многие авторы показывают, что типичное, не так уж и плохо, потому что при помощи такого поворота, можно достичь больше управленческих целей. Если говорить о государственном управлении, то кроме того, что можно использовать типичные методы, стоит подумать об уникальном, неповторимом. Дело в том, что иногда органам управления надо действовать не однозначно, так как ситуация может выйти из-под контроля, вот как раз в таком случае может пригодиться модель типичного решения. Что касается низовых органов, то они могут находиться в природных. Производственных и даже в социальных условиях. Неповторимым может быть только человеческий потенциал, который находится непосредственно в государственных управлениях.

Кроме того, применение уникального дает возможность проявить свободу и творчество в управлении. Даже если использовать типичное, то оно все равно будет отличаться. Управление, может основываться на рутинной работе, которая должна выполняться изо дня вдень. Для того чтобы применять что либо типичное, оно должно прижиться на должно уровне, чтобы были положительные результаты, а для этого требуется учитывать большое количество обстоятельств и сил. По-другому можно сказать, что в нем имеется уникальность с самого начала. Как правило, те кто имеет отношение к управленческим процессам, имеют такие ситуации, как сплетение судеб и пожеланий человечества, которые могут располагаться параллельно с определенными условиями и ресурсами, которые в случае возникновения задачи или какой - то проблем, просто не будут иметь того шаблона, по которому можно было бы действовать. Поэтому, проявляя свои творческие способности, перекручивая все знания, можно создать свой ход развития событий, отработать свои ответы, поставить перед собой цель и приступить к действию. Так как жизнь постоянно движется, развивается и приобретает все новые состояния, то необходимо искать все новые пути решения, чтобы все происходящее обдумывалось по - новому.

Стоит отметить, что создание чего - то уникального и творческого выводят на управленческий уровень, а это означает, что происходит само развитие управления. Если конкретно использовать только типичное, при этом не использовать уникальности и творчества, то, скорее всего, это приведет к полному хаосу и разрухе. Дело в том, что уникальное давно победило типичное, так как все новое считается более рациональным и правильным, тем более что уникальность уже доказало свои преимущества по сравнению с типичным.

История говорит о том, что раньше все уникальное плохо воспринималось в системе, которая давно устоялась. Все, что было уникальным, воспринималось с трудом и почти не использовалось до тех пор, пока все не стало на свои места и все не заметили, что уникальное, является более эффективным. Поэтому, скорее всего, необходимо постараться изменить отношение у уникальному в лучшую сторону и также изменить само мировоззрение, изменения могут коснуться в первую очередь организационных и нормативных подсистем, в управлении должно быть место творчеству, при этом важно закрепить такое право на эксперимент. Скорее всего ситуация будет оставаться все время одной и той же и все уникальное будет продолжать выходить вперед. Но очень важно этому всему посодействовать, чтобы как можно быстрее повысить рациональность и эффективность управления в государстве. Очень важно, чтобы все уникальное, оставалось таким, как есть, а не извращалось и не использовалось ради противоположного эффекта.

Дело в том, что без типичного и уникального источника, не было совершенствования государственного управления. Их взаимосвязь между собой способна подталкивать к саморазвитию. Поэтому об этом нельзя забывать и стоит попробовать однозначно на практике.

Рецензенты:

Ибрагимов К.Х., д.э.н., профессор кафедры экономика и управление производством ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», г. Грозный;

Юсупова С.Я., д.э.н., зав. кафедрой «Чеченский государственный университет», г. Грозный.

Библиографическая ссылка

Чажаев М.И., Эскиев М.А. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-1.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=20286 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

Характеристика проблем государственного управления

Характеризуя государственное управление, нельзя не обратить особого внимания на исключительную обширность и масштабность рассматриваемого вида деятельности. Отдельные проявления властного регулирования обнаруживаются практически во всех сферах общественной жизни. С этим, в частности, связана неоднородность предлагаемых отечественными исследователями правовой науки определений государственного управления.

Так, одним из наиболее оптимальных путей рассмотрения категории государственного управления представляется ее раскрытие через следующую дефиницию.

Определение 1

Государственное управление – государственное воздействие на сферы общественной жизни, обладающее признаками организации, регулирования, контроля и использования силы государственного принуждения, целью которого является упорядочение, сохранение или изменение существующих в обществе процессов.

Ключевым аспектом предложенной дефиниции и института государственного управления в целом, является социальность рассматриваемой категории, то есть необходимость придания первоочередного значения в процессе государственного управления общественным ожиданиям и потребностям, учету обстановки реальной жизни людей и т.д.

Замечание 1

Помимо проблем теоретического характера, исследования института государственного управления, в том числе в Российской Федерации, позволяют обнаружить ряд недостатков прикладного содержания

Виды проблем государственного управления в РФ

Основная группа проблем современного государственного управления в Российской Федерации имеет организационный характер, анализ практической деятельности в рассматриваемой сфере позволяет выявить следующие из них:

1. Несовершенство действующих источников правового регулирования деятельности в сфере государственного управления, в частности, в сфере полномочий конкретных должностных лиц, порядка и особенностей межведомственного взаимодействия, а равно взаимодействия органов власти и граждан.
2. Сохранение утративших актуальность методов управления, сложившихся в прошлом веке, в условиях командно-административной экономики. В свою очередь, современные задачи государственного управления, зачастую, не могут быть решены такими устаревшими методами.
3. Наличие спорных вопросов распределения предметов ведения и полномочий между центральными органами управления и органами управления на местах, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Такая ситуация имеет целый ряд негативных последствий, в конечном итоге, затрагивающих интересы граждан и общества в целом, поскольку у органов власти существует возможность ухода от ответственности за свои действия, путем переложения вины за недостатки своей деятельности на органы власти других уровней.
4. Недостаточный уровень образования и квалификации государственных служащих. Такая ситуация имеет место, в первую очередь, из-за того, что большое в процентном соотношении количество государственных служащих не имеет качественного профессионального образования по профилю работы, хотя, очевидно, что степень важности, ответственности и иных предъявляемых к государственной службе требований, требуют высокого уровня профессионализма должностных лиц органов государственного управления
5. Коррупция, которая в наиболее общем виде определяется как злоупотребление государственной властью для целей получения личной выгоды. В нашей стране, в среде государственных чиновников и должностных лиц такое явление приобрело практически массовый характер.Безусловно, такая ситуация не является нормальной для общественного развития, в связи с чем на государственном уровне разрабатываются программы борьбы с коррупцией, в которых помимо ужесточения уже существующих мер ответственности за коррупционные преступления, предлагается ряд мер превентивного содержания, направленных на изменение отношения общественности к коррупции, путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создания условий, препятствующих оной.

Замечание 2

Результатом такой деятельности, в долгосрочной перспективе, должно стать укрепление доверия населения к властным структурам государства.

Однако, помимо проблем организационного характера, в государственном управлении существуют, частично упомянутые выше недостатки психологического характера, связанные с утратой доверия и взаимопонимания между гражданами и государственными структурами, недостаточной честностью и открытостью деятельности должностных лиц органов государственной власти и т.д.

В рамках современных подходов к оптимизации государственного управления в условиях глобализации мировой экономики очевидна необходимость его реформирования. Государственное управление трактуется ныне как деятельность, базирующая на конкурентных принципах, нацеленная на обеспечение услуг для населения страны, региона, удовлетворения платежеспособного спроса населения. Его можно использовать для характеристики государственного управления понятий, применяемых для описания экономических процессов: «производство» (применительно к государству -- производство услуг), «предприятие» (государственное. Учреждение как производитель услуг на рыночных принципах) и др. Термин «организация» характеризует как государственные и общественные (третий сектор), так и хозяйственные (предприятия, фирмы, компании и т.п.) учреждения. Этот подход в условиях рынка следует признать целесообразным.

В начале XXI столетия в жизни современного общества определились радикальные перемены, требующие обновления деятельности государственных служб. Многие страны Европы и других частей света уже модернизировали свои системы государственного управления. Благодаря этому они стали более привлекательными для размещения на своей территории хозяйственных предприятий, привлечения иностранных инвестиций, что весьма существенно в условиях глобальной мировой конкуренции.

Практика показала, что современная реформа управления предполагает не только обеспечение стабильно высокого качества практических управленческих действий, но также разработку и внедрение новых, более эффективных управленческих структур и технологий. Основная цель качественного обновления государственного управления -- повышение его открытости, расширение доброжелательности по отношению к населению, ускорение управленческих процессов, эффективное решение задач, повышение мобильности сотрудников и их удовлетворенности трудом.

Для обновления системы управления возможны различные подходы и методы. Их можно охарактеризовать кратко следующим образом:

• -- децентрализация компетенции;
• -- совмещение профессиональной и ресурсной ответственности;
• -- уменьшение иерархических уровней управлений с уплотнением решаемых задач и объемов ответственности;
• -- вычленение отдельных, конкретных функций и образование самостоятельных управленческих единиц;
• -- четкое разделение стратегических и тактических задач (использование принципа «заказчик-подрядчик»);
• -- ориентация на задачи и потребителей (действия в духе предложения услуг потребителю);
• -- ускорение процессов администрирования, планирования и принятия решений, в том числе с помощью проектного менеджмента и использования управленческих команд;
• -- развитие системы стимулирования, ориентированной на оптимизацию использования ресурсов;
• -- разработка показателей и стандартов измерения трудовых достижений и контроля за результатами;
• -- внедрение принципа трудовых достижений в государственной кадровой политике;
• -- введение бюджетирования и системы двойного бухгалтерского учета вместо подсчета затрат для обоснования решений;
• -- максимальное использование электронно-вычислительной техники в информационной и коммуникационной системах, а также при подготовке документации;
• -- укрепление духа состязательности.

Цели и пути их достижения в государственной управленческой организации. Главная цель любых управленческих действий -- соблюдение общественного интереса. В отличие от частных интересов, которые обеспечиваются и регламентируются посредством рынка, интерес общественный формируется как баланс интересов людей, выражающий общественное признание.

Демократические государственные органы конкретизируют общественный интерес с помощью политических целей, определенных посредством голосования по принципу большинства. Для реализации такие цели конкретизируются посредством задач. Последние обычно значительно различаются в зависимости от того, кто их реализует фактически и кто их может (должен) представлять. «Общественное» олицетворяет собой всеобщность и общее благо. Их обеспечение требует реализации общественных задач с помощью государства (федерации, регионов, муниципалитетов).

Система решения общественных задач весьма дифференцирована. Приобретают права руководства, соответствующие компетенции и несут ответственность за их реализацию государственные административные компетенции и несут ответственность за их выполнение государственные администрации, которые сами планируют, осуществляют и контролируют решение общественных задач, либо пользуются услугами негосударственных организаций. В первом случае речь идет о классических властях, которые все делают самостоятельно, (при наличии между государственными органами и населением посредника) власти регулируют процесс решения общественных задач, поскольку они распределяют заказы и проверяют их выполнение. Независимо от порядка реализации общественных задач главным является то, кто, в конечном счете, несет расходы (осуществляет финансирование).

Независимо от того, кто реализует государственное управление: сами административные органы, иные общественные институты или частные организации, ответственность за это обычно несут федеральные, региональные или же муниципальные администрации. Когда они выполняют общественные функции не сами, то и тогда они обязаны заботиться о том, чтобы общественные дела решались надлежащим образом в соответствии с законом, политическими и иными установками. Как самостоятельное решение общественных задач, так и их реализация с помощью подрядчиков предполагают конкретный порядок работы. При решении задач администрация использует собственные производственные факторы (персонал, организаций, финансы). При использовании же для общественных услуг подрядчиков администрация выступает заказчиком независимо от того, какие государственные или частные учреждения реально выполняют работы.

Для выполнения государственных заданий нужны необходимые предпосылки. Исходя из правовых условий, устанавливаются отдельным управленческим учреждениям конкретные цели в зависимости от выполняемых функций. Формирование целей предполагает их характеристику по таким параметрам, как вид, объем, интенсивность, пространственно-временные данные, а также их взаимозависимость с сопоставимыми целями других управленческих учреждений. Такое целеобразование помогает снижению затрат на управленческие действия.

Границы для деятельности по выполнению общественных задач устанавливаются административно-правовыми нормами. Внутри этих границ участники подобной деятельности обычно располагают значительной свободой в принятии решений и в действиях. Кроме того, учитываются политические, общественные, экономические и другие конкретные условия. Многие факторы -- от структурной и процессуальной организации и способов управления до отдельных конкретных трудовых процессов и принимаемых решений -- открывают широкий спектр альтернатив. Их оптимальное использование, т.е. принятие наиболее целесообразных и эффективных решений, предполагает, что работники управления четко представляют себе реализуемые цели. Учреждения, разрабатывающие государственные программы, призваны располагать максимальной степенью свободы действий, а низшие, исполнительные органы -- минимальной степенью свободы действий. Участие отдельных учреждений, их подразделений или отдельных работников в формировании целей: производственных, развития персонала и всей организации, повышения производительности труда, снижения затрат и т.д. -- стимулирует готовность сотрудников добиваться практической реализации этих целей, усиливает их идентификацию со своим учреждением.

Управленцы -- работники организации по оказанию услуг гражданам. Отсюда необходимо большое внимание руководства и к результатам управленческих действий и к потребителям продуктов. Управленцы обязаны четко представлять себе, каких результатов необходимо добиваться при решении конкретных задач; как сделать информацию об их работе доступнее, образ действий убедительнее, приемное время и помещения удобнее, установки, предложения и запреты понятнее для граждан; кому предназначаются справочные и консультационные услуги, объявления, проектные работы, официальные оценки проделанного, управленческие действия, контрольные мероприятия.

Потребителями управленческих услуг выступают другие государственные учреждения, партии, парламентские фракции, группы интересов, профсоюзы, предприятия, граждане, общественные объединения, церкви и т.д.

Доказательство достижения целей можно получить тогда, когда цели управленческих действий определены таким образом, что их реализация проверяема, выражается в конкретных показателях. Без конкретных заданий, без представлений о результатах, которых необходимо добиться, оценить произведенную работу невозможно. Такая оценка важна для определения факта решения конкретных общественных задач, что, в свою очередь, нужно для доказательства реализации политических целей. До последнего времени доказательством успешных административных действий служило строгое выполнение бюрократических требований: соблюдение рамок своих компетенции и административного порядка, проведение контроля, правильное составление и соблюдение сметы, бухгалтерский учет, отчетность, архивирование и т.п.

Но формально-бюрократическая оценка работы, а также ее оценка, сделанная на основе полученных планово-бюджетных показателей, мало свидетельствуют о реальном объеме и качестве проделанной работы, реальных финансовых, затратах времени, и тем более об удовлетворенности работой сотрудников и граждан.

Отсюда имеется большая потребность в показателях работы, которые позволили бы судить о подлинных результатах управленческой деятельности. Такие индикаторы могли бы существенно помочь в обеспечении качества управленческого труда, а также в сопоставлении его результатов.

В центре усилий по реформированию государственного управления находится потребность упрочить с помощью использования различных структур и инструментов, аналогичных рыночным, роль политики, ориентированной на конечные результаты управления. Важно выявлять конечные продукты управленческой деятельности, установить группы потребителей, проанализировать производственные и финансовые взаимосвязи между административными органами и внутри них для того, чтобы в полной мере оценить спрос на услуги и соответственно обеспечить их предложение. Располагая такого рода информацией, парламент, правительство, районные, городские органы и т.д. становятся способными принимать ориентированные на спрос решения и обязывать администрации обеспечивать соответствующие услуги.

На наш взгляд, должен применяться принцип заказа: тот, кто хочет получить услугу, должен обеспечить соответствующую заявку и использовать для оплаты ее выполнения имеющиеся средства, складывающиеся из налогов, взносов, отчислений, ассигнований и кредитов. Скажем, если статистической службе даны новые задания, она обязаны подсчитать для заказчика из сферы политики, от законодательных органов соответствующие расходы. Затем следует выяснить, можно ли обеспечить эти услуги за счет более низких затрат (в том числе и с помощью частного подрядчика), выявить, как это сделать, и после этого определить источники финансирования такого рода услуг.

В отношениях между парламентом (политическим заказчиком) и административным органом характерна новая ситуация: политики обязаны мыслить более концептуально, формулировать политические цели таким образом, чтобы их можно было эмпирически проверить. В этом случае управление становится более конкретным. На основе таких принципов управления существенным образом изменяются представления парламентариев о своем предназначении и осознание ими своих задач. Формирование и осуществление государственной политики приобретают новые ориентиры.

Парламенты снабжаются административными органами данными о стоимости проектов тех или иных решений. Политическая информация трансформирует эту информацию в политические программы и определение реальных финансовых и других целей. Формирование политических программ должно осуществляться теперь не только по принципу политической рациональности, но и исходя из частных, конкретных, а также общехозяйственных соображений.

Перспективные планы, рассчитанные с учетом затрат и необходимых конечных результатов, призваны гарантировать дееспособность, обеспечивать практическую реализуемость долгосрочной государственной политики. Расчеты стоимости проектов и тщательно обоснованные расчеты финансовых и многих ресурсных запросов чиновников должны служить основой для формирования соответствующих фондов.

Парламенты, их комитеты регулярно должны получать необходимую информацию от исполнительных органов. Осуществляемое ими при подготовке решений сопоставление намеченного и доступного включает финансовую сторону, а также объемы работ и полученные конкретные результаты. Система постоянных информации от исполнительной власти открывает возможность быстрого вмешательства в необходимых случаях в период исполнения бюджета, скажем через увеличение или сокращение объема намеченных работ.

Ориентированное на спрос предложение со стороны управленческих органов имеет место тогда, когда в интересах граждан-потребителей суживается все многообразие предлагаемых услуг, скажем, когда в зависимости от специфических запросов групп клиентов (например, неполных и многодетных семей, безработной молодежи) объединяются предусмотренные законом государственные функции самых различных служб: труда, молодежи, социальной, жилищной -- и они обслуживают граждан из одного центра. Это ведет к значительным изменениям во взаимоотношениях между управленческими учреждениями и в их рамках, а также реорганизации, ориентированной на потребности целевых групп больше, чем на законодательство.

Обычно государственное управление рассматривается с правовой точки зрения. Рассмотренные же с экономической точки зрения административные органы представляют собой организации по обеспечению услуг, которые получают в форме государственных средств, вознаграждений, имущества и т.д. ресурсы, средства для своей деятельности, комбинируют их друг с другом и предоставляют услуги (иногда материальные ценности) гражданам. Речь идет о своеобразном производстве управленческих продуктов. Подобные продукты могут быть предварительными, промежуточными и конечными, способны служить внутриорганизационным целям или же запросам других управленческих органов, а также широкого круга внешних пользователей. Управленческие продукты могут быть предназначены для отдельных потребителей, групп, регионов, целых сфер управления, могут иметь директивно-управленческий характер или же быть подобны рыночным товарам.

С такой точки зрения реально говорить о производительности административных учреждений, как и других предприятий (банков, страховых обществ, туристических агентств, отелей, торговых предприятий, лиц свободных профессий и т.д.). Государственное управление тем эффективнее, чем лучше с точки зрения максимизации результатов и минимизации затрат соотношение между используемыми факторами производства и полученными результатами. Весьма эффективно соответствующие показатели (результаты деятельности, скажем ресурсные затраты, приходящиеся на одного сотрудника) могут применяться к массовым, типичным, часто повторяющимся видам работ. Например, качество управленческих решений можно оценивать с помощью их судебной устойчивости, определяемой процентом решений, отмеченных судебными инстанциями, по отношению ко всем принятым решениям.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно быть производительным, эффективным. Этого можно добиться, если управленческие действия будут ориентированы не на процесс, а на конечные результаты. Результаты таких действий должны удовлетворять потребителей, клиентов и одновременно достигаться с минимальными управленческими затратами. Примером низкого качества подобной продукции может служить несоответствие между формулярами налоговой декларации и справкой об уплаченных налогах. Из-за несовпадения разделов и неясности процедур обработки налогоплательщик вряд ли может сравнить собственные данные со сведениями налоговой службы.

В традиционной схеме власти государственное управление трактуется как исполнительная, то есть как своего рода монолит, хотя в действительности оно состоит из множества федеральных, региональных, муниципальных органов. С увеличением числа и размеров учреждений растут проблемы коммуникации, координации, кооперации и контроля. Взаимозависимость различных учреждений порождает неясность, проблемы организации их взаимоотношений, а также конфликты.

Внешняя структура государственного управления находит свое продолжение в его внутренней организации, для которой характерны: монократическое руководство, иерархичность, высокое управленческое напряжение (слишком большое количество непосредственно подчиненных одному руководителю сотрудников), центральные отделы (координационные службы) для управления ресурсами, права подписи и соответствующие обязанности при принятии решений, разделение труда и специализация, в первую очередь дисциплинарная (юристы, инженеры, ученые естественных наук, социальные работники и т.д.). В меньшей степени существенна функциональная специализация (создание условий для производства услуг, само это так называемое производство и реализация продукции или же руководство, планирование, регулирование и контроль). Итоги подобного структурирования административной системы известны: перегрузка руководящих инстанций, авторитарный стиль руководства, чрезмерная усложненность и регламентация деятельности, отсутствие гибкости, недостаточная вертикальная и пространственная мобильность чиновников, неэкономичность (неудовлетворительное соотношение затрат и результатов), неэффективность (работники действуют нецелесообразно и цели не достигаются). Нередки случаи, когда в этом приложении говорят об «организованной безответственности».

Устранить такого рода недостатки сейчас все чаще пытаются с помощью внедрения новых организационных моделей, характерных отказом от бюрократического централизма, расширением рамок свободы в принятии самостоятельных решений и в действиях, и, кроме того, разделением стратегических и оперативных задач государственного управления. Стратегические задачи здесь состоят в том, чтобы как можно раньше заметить и оценить существенные для страны и усложняющиеся проблемы, определить оптимальные пути их решения, сделать соответствующий политический выбор, сформировать политические проекты, организовать поддержку большинства граждан и более последовательно проводить правительственную или региональную политику.

Необходимость решения оперативных задач объясняет потребность исполнительских мероприятий. Такие задачи вытекают из стратегических и принципиально более ограничены по своему масштабу. Зачастую это -- решения отдельных вопросов. Реорганизация государственного управления призвана базироваться на дифференциации, направленной на решение задач, а не на саму деятельность, как это нередко имеет место при «традиционном» государственном управлении. Стратегические государственные задачи -- прерогатива парламента, правительства и министерств, стратегические муниципальные задачи -- местного самоуправления, муниципалитетов. Оперативные задачи, несмотря на преимущественно исполнительский характер, имеют и политический аспект, поскольку они реализуются в пределах административно-правовых рамок правительственной и местной политики и контролируются политическими институтами государства. Субъектами, реализующими задачи, вытекающие из стратегических, ориентированные на проведение в жизнь текущей управленческой политики в федерации должны быть нижестоящие администрации. Муниципалитетам целесообразно передавать решение оперативных задач своим собственным предприятиям и организациям, что они обычно и делают.

В этом смысле модернизация управления может быть осуществлена в форме двух- трехступенчатых управленческих структур, в отраслевых и координационных органах управления.

Принцип «стратегические задачи -- наверху и оперативные задачи -- внизу» призван действовать как по отношению ко всей системе управленческих органов, так и в рамках каждого из них. Если нижестоящей организации поручены оперативные задачи, то руководство занимается также и стратегическими задачами, решаемыми вышестоящей инстанцией. К этому добавляются функции по руководству, координации и контролю выполнения оперативных заданий. Поэтому в принципе во всех администрациях должны быть соответствующие руководящие инстанции, занимающиеся как оперативными, так и стратегическими задачами.

В целом административные структуры должны базироваться на выводах теории менеджмента и организации -- они проверены в хозяйственной практике и реально созданы во многих государственных администрациях в разных странах. Таким структурам присущи небольшое количество «плоских» (с преобладанием горизонтальных связей, в отличие от «пирамидальных», основанных на вертикальных, иерархических отношениях) инстанций, более крупные по сравнению с прежними рабочие единицы с большей самостоятельностью и собственной ответственностью, использование современных методов менеджмента.

В новых структурах предстоит соблюдать принцип: думать о категориях текущей деятельности (например, как конкретно использовать ресурсы, персонал, средства), но еще больше думать о категориях результатов (как предоставить услуги, произвести продукты и т.д.), меньше заниматься текущими проблемами и больше обеспечивать будущее развитие, меньше выпускать документов и больше информировать (в этом случае контроллинг обеспечивает функцию поставки информации для обоснования решений), сосредоточиваться не на процессе деятельности, а на реализации принятых решений, не на формальных показателях (бюджетном балансе, корректировке плановых и фактических показателей), а на достижении конкретных целей, не на финансово-экономическом способе мышления, а на результатно-экономическом, не на бюджетном плане только, а на экономическом плане с бюджетом для организационных подразделений, не на подсчете доходов и расходов, а на двойном бухгалтерском учете, с расходами и доходами, имуществом и капиталом, затратами и полезными результатами, не на финансовом контроле, а на контроле по результатам.

Государственным администрациям сегодня недостаточно лишь следовать закону. Ныне спрос требует услуг в форме не только соответствующей праву, но и экономичной для клиентов, благоприятной для общества и окружающей среды. Работающий в команде над проектами менеджер -- ведущая фигура государственной службы. Чем выше руководящая должность, тем в большей степени занимающие ее люди должны обладать выходящими за рамки профессий управленческими знаниями, что, в свою очередь, требует крупных изменений в системах образования и повышения квалификации. Западная наука о государственном предприятии уже разработала для подготовки и повышения квалификации руководящих кадров государственной службы специальные модели. Они предусматривают соединение занятий по повышению квалификации с изучением организационно-экономических ноу-хау.

Традиционное разделение профессиональных и координационных задач органов управления несовместимо с современной теорией организации. Такое разделение препятствует восприятию услуг в их целостности. Специализация имеет, конечно, преимущества, связанные с эффективностью разделения труда. Она также упрощает единое управление организацией. Но у нее немало недостатков: широкая сеть взаимозависимости, бюрократизм, управленческие излишества, ведомственное соперничество и т.д. Отсюда узкопрофессиональная работа призвана сопровождаться учетом кадровых, организационных и финансовых ресурсов. Ответственность за количество и качество труда следует объединять с ресурсной ответственностью (за использованные факторы производства -- человеческие и материальные ресурсы), а также с ответственностью за конечные результаты, за достижение поставленных целей.

Объединение различных видов ответственности сотрудников в федеральных и региональных администрациях весьма важно. Более развитое экономическое мышление сотрудников административных органов помогает получать более высокие результаты управленческой деятельности.

Особое первостепенное значение для оптимизации в России решений государственного уровня имеют модернизация бюджетного права, внедрение бюджетирования и двойной системы бухгалтерского учета. Стандартное ведение бюджетов, учета и отчетности имеет главным образом финансово-экономическую ориентацию и не в состоянии адекватно отразить рабочие процессы и тем более их регулировать. Остаются без ответов на вопросы, связанные с собственным или внешним производством услуг, покупкой, арендой, лизингом здания или оборудования, с учетом материальных ценностей, затратами по введению и осуществлению законов, оптимизацией органов управления. Ответы на эти вопросы требуют отдельных расчетов.

Государственные администрации нуждаются в системе расчетов, используемой рыночными предприятиями и предполагающей бюджет, бухгалтерский учет и сведение баланса на основе системы двойной бухгалтерии. Такая система расчета дает необходимую информацию для планирования и принятия решений и служит составлению документации и контролю за результатами. Эта система не должна быть дифференцирована, поскольку в этом случае можно утратить гибкость.

Бюджетирование осуществляется в форме плана результатов и финансового плана. План результатов включает все предполагаемые доходы и расходы на календарный год, включая выручку с оборота, а также взимаемые налоги (если такие существуют), средства от найма и аренды, компенсационные платежи, включая возмещение целевых расходов, субсидии из выделяемых налоговых поступлений, расходы на персонал, деловые расходы, расходы, на внешние услуги, амортизационные отчисления, плату за аренду и целевые расходы. Прибыль плана результатов учитывается в финансовом плане.

Бюджетный (ежегодный) финансовый план включает все доходы и расходы, которые можно предвидеть в календарном году. Его нужно отличать от среднесрочного или пятилетнего финансовых планов. Агрегация финансового плана осуществляется по тем же правилам, что и планов результатов.

В принципе поступления или доходы должны служить покрытию всех издержек или расходов. Лишь в виде исключения может специально выделяться покрытие отдельных статей, например, для инвестиционных субсидий или возмещения целевых расходов. Сметы в плане результатов и финансовом плане должны быть одинаковы по методике и сопоставимы. Такой порядок планирования расчетов придает гибкость хозяйствованию на среднем уровне. Тем самым создаются системы расчетов, адекватные самостоятельно действующим администрациям, которые в то же время организационно и законодательно включены в систему государственного управления.

В будущем административная бухгалтерия будет, видимо, осуществляться не на основе камералистского разделения счетов, а с помощью коммерческой бухгалтерской системы. Односторонний счет с многими колонками (или доходы или расходы с колонками «запланированное», «фактическое», «остаток») должен заменить двухсторонний счет с одной колонкой («дебет» и «приход» только с фактическими величинами). На основе фактического сальдо с подсчетом результатов затрат или прибыли, а также финансовой калькуляции можно осуществлять ориентированное на результаты сравнение данных планов с подобными планами результатов и финансовыми планами других организаций.

Особую роль в анализе имеет изучение управленческих издержек. В управленческой бухгалтерии калькуляция издержек играет важную роль. Такая калькуляция дает информацию о том, какие расходы, где и для чего осуществляются. Она помогает также регулированию деятельности и контролю за его экономичностью. Без строгого учета издержек провозглашение принципа рентабельности и бережливости оказывается беспочвенным. Административные работы важно операционализировать, то есть определить конкретные данные, рабочее время, используемое оборудование и т.д., уточнить расходы. Отношения «издержки-результаты» обеспечивают информацию о масштабе и структуре использования различных факторов и результатах их комбинирования. Любая государственная деятельность связана с расходами. Но неверно, что повышение ее экономических результатов всегда связано со снижением расходов. Наоборот, с точки зрения экономики высокие затраты зачастую оправданы улучшением результатов.

Приступая к реформированию государственного управления, необходимо иметь в виду, что расчеты управленческих затрат отличны от подсчетов «польза-затраты».

Затраты -- выраженное в денежной форме потребление факторов (условий) производства при подготовке, изготовлении и реализации продукции. Так, целевые расходы и погашение долгов в текущем году являются расходами, но не затратами; будущие пенсионные выплаты в текущем году не являются бюджетными расходами, но они входят в затраты на персонал. В качестве факторов производства следует учитывать амортизационные отчисления. Калькуляция управленческих затрат включает управленческие затраты и результаты управленческой деятельности, другими словами, величины, характеризующие работу и результаты. При анализе управления на принципе «польза-затраты» имеется в виду воздействие на национальное хозяйства, в которое могут входить или не входить экономико-организационные отношения «вход-выход». Но всегда такое воздействие выходит за рамки предприятия и дает позитивный или негативный внешний результат, влияет на изменение национального дохода и т.д.

Теоретически возможно распространение калькуляции управленческих затрат на то воздействие, которое администрирование оказывает на находящихся вне управленческой системы лиц и окружающую среду. Здесь речь идет об обеспечении социальных (с точки зрения учета интересов различных социальных групп, социальной справедливости) экологических балансов. В качестве примера сошлемся на социальные доклады и экологические экспертизы.

Государственные администрации должны принимать обязательные для исполнения решения. Эти решения должны быть обоснованы в правовом и фактическом планах. Их реальность базируется на учете политических, исторических, культурных, экономических, социальных, психологических и других факторов. Для обоснования решений используется система контроллинга. Данная область управленческой деятельности помогает руководству собрать, обобщить и оценить информацию, относящуюся к реализации основных целей и планированию, устанавливает отклонения, их причины и рекомендует необходимые изменения. Финансово-экономически ориентированная бюджетная, кассовая и отчетная калькуляция не в полной мере отражает реальное положение дел. Даже вводимая в государственных учреждениях экономико-организационная система подсчетов позволяет отразить реальное положение лишь в области доходов, финансов и имущества, а также получить необходимую информацию по затратам. Другие важные для управления сведения обеспечивают информационные системы по персоналу, земельным участкам, зданиям, оборудованию и материалам и т.д. Административные учреждения действуют эффективно, когда они получают с помощью контроллинга такого рода информацию о внутриорганизационных взаимосвязях.

Тем не менее, упомянутых рациональных источников недостаточно для принятия решений. Специалисты по контроллингу, скажем, в городской администрации призваны использовать для решения стоящих перед ними задач также различные планы и информацию, режимы и уставы предприятий, реестр и статистику. Эти и другие источники следует использовать постоянно, накапливать их как базы данных, доступные для комбинированного компьютерного использования.

В контроллинге обычно различают два главных направления. Контроллинговая деятельность осуществляется в рамках права. Применительно к любым органам управления (особенно к нижестоящим администрациям) важно, чтобы, исходя из имеющихся решений, а также свободного для собственных решений и действий пространства, разработать и реализовать такие соответствующие праву мероприятия, которые являются наиболее экономичными или обещают быть таковыми. Кроме того, с помощью контроллинга реально также учитывать внеэкономические результаты государственного управления, когда помимо экономичности управленческих действий (определяемой по соотношению затрат и результатов) рассчитывается их эффективность в смысле степени соответствия используемых средств поставленным целям и соотношения «план-факт», то есть определения того, насколько будет достигнута с помощью осуществляемых мероприятий поставленная цель. Применительно к высшим инстанциям возможен пересмотр самих правовых условий. Если они препятствуют экономичности или действенности управления, то целесообразны рекомендации по изменению законодательных актов или распоряжений.

Контроллинг -- важный инструмент повышения экономичности управленческой деятельности. Конкретно используются для этого числовые характеристики и другие показатели, статистика и прогнозы, производственные, процессуальные, временные и иные сравнительные анализы, анализы затрат и результатов, инвестиционные расчеты, анализ «польза-затраты», ценностные анализы, проверка обоснованности решений, выборки, контроль по результатам, наблюдения, опросы, анкетирование и экспертизы, ролевые игры и др.

Очень большое значение для любого государства и для России в особенности имеет проблема эффективности деятельности его органов. Производительность государственного учреждения можно представить как способность выполнять стоящие перед ним задачи. Применительно к государственным учреждениям это означает способность действовать в соответствии с правовыми и административными нормами, и, кроме того, -- производительность. Администрация производительна тогда, когда она работает экономично, предлагает свои услуги потребителям, учитывает уровень удовлетворенности сотрудников работой, действует социально и экологически правильно. Более узкое определение производительности персонализируется для тех, кто понимает ее как возможность и способность выполнять конкретную работу. В государственных учреждениях трудится немало персонала, эффективность деятельности которого является решающим фактором успешного выполнения стоящих задач. Индивидуальные достижения каждого работника зависят от его способности и готовности к труду, стремления выполнять работу. Готовность и способность к труду повышается с помощью использования трудовых стимулов.

Современное управление ориентирует работников госаппарата на наилучшее выполнение задач с помощью постановки целей, развития стратегии, оптимизации ресурсов, мотивации сотрудников, высокого качества работы, а также на ориентацию на запросы клиентов и сохранение окружающей среды. Чтобы обеспечить все это на высоком уровне, необходимо использовать менеджмент качества, охватывающего все составные части управления.

Рост в объеме управленческих задач удельного веса функций планирования, регулирования и контроля требует от управленческого персонала высококачественной работы. В современных условиях ключевыми моментами квалификации сотрудников становятся наряду со специальным образованием концептуальное мышление, готовность к обучению, способность к активной критике, открытость для европейского интегрального развития, социальная компетентность, экологическая ответственность.

Особую роль играет постоянная ориентация на повышение квалификации госслужащих. Сейчас наблюдается тенденция сближения функций руководящих кадров государственных администраций и частных предприятий, проявляющаяся в параллелизме их управленческих действий. Видимо, эта тенденция усиливается в будущем. Руководители сталкиваются с близкими по своей сути проблемами, которые отражаются в таких понятиях, как дифференциация стратегических и оперативных задач, децентрализация, затратный менеджмент, мобильность, коммуникации на рабочих местах и телекоммуникации, защита окружающей среды, интернационализация.

На наш взгляд, частным предприятиям и государственным администрациям в будущем придется усиленно взаимодействовать в целях совместного решения общественных, экономических и экологических проблем. До нынешнего времени разделенным по способу мышления, языку и действиям разным сферам предстоит сблизиться друг с другом. Государственные администраторы и руководители-предприниматели нуждаются в единых, выходящих за пределы их специфических сфер деятельности профессиональных знаниях, умении руководить. В процессе учебы и повышения квалификации руководителей особое внимание следует уделять «их ознакомлению не только с узкопрофессиональными достижениями, но и с содержанием правовых, технических, экономических и других дисциплин. Столь необходимая взаимная проницаемость между экономикой и управлением объективно необходима. В процессе повышения квалификации требуется не механическое, а интегративное объединение учебного материала.

Динамичная государственная служба призвана реагировать на изменение требований к сотрудникам, создавая им условия для профессионального развития. Роль последнего в подготовке высококвалифицированных управленцев следует повышать. Профессиональное развитие становится привлекательнее, когда оно рассматривается как квалификационный параметр, как предпосылка продвижения по службе.

Если речь идет о внедрении рыночных мотивов принятия решений в высших и низших эшелонах государственной власти, ключевым подходом является стремление к повышению конкурентоспособности. Рыночную состязательность можно отнести не только к ценовой конкуренции между субъектами рынка. Она существует также между идеями, на выборах, за общественное признание и т.д. и в рамках рыночных отношений, и вне их пределов. Государственные учреждения соперничают не только между собой, но и с внешними организациями, хотя это и не всегда финансовые средства, выделяемые местными властями, заведующие кафедрами соревнуются за повышение своей репутации, финансовые служащие за высокое качество осуществленных финансовых проверок предприятий, городские службы по содействию экономики -- за привлечение предприятий и т.д.

Установившееся мнение, что государство, управление -- это монополия, располагающая монопольным правом на власть и считающая конкуренцию несущественной, не соответствует действительности. Институциональная и пространственная дифференциация государственных учреждений, их дифференциация в зависимости от особенностей работы делают возможными сравнительные исследования, сопоставления. Это может обеспечить прозрачность связей между различными государственными организациями, демонстрацию собственных и чужих позиций, сильные и слабые места и тем самым побуждает к конкуренции. Управленческие сравнения образуют нечто вроде суррогата рынка -- с их помощью становятся известными лучшие и аутсайдеры, создаются элементы соревновательности. В результате имитируются рынки управленческих услуг.

Для того, чтобы управленческие сопоставления были реальными, действенными и надежными, необходимо сравнивать друг с другом лишь те структуры, которые являются сравнимыми по процессам сферы и действиям. Важно, чтобы полученные результаты обеспечивали качественное и количественное улучшение результатов работы. Сравнения могут осуществляться и другими организациями. Остановимся на трех видах таких сравнений: временных сравнениях, сравнениях планового и фактического и процессуальных сравнениях.

При временных сравнениях изучают конкретные показатели на определенные даты или за периоды времени. В качестве объектов для сравнений можно рассматривать, скажем, число поданных заявлений, количество посетителей, обрабатываемые дела, время обработки, потребление ресурсов и т.д. В случае изменения потребностей в управленческих услугах и при выявлении ошибок принимаются соответствующие меры.

Сравнения планово предусмотренного и фактического сопоставляют однородные величины, имеющие различные показатели. Сравнивая фактический результат с результатом, которого следует добиться, получают конкретные числовые характеристики. Анализируя обнаруженные отклонения, удается выявить их причины и принять соответствующие меры.

При процессуальных сравнениях речь идет обычно о ручном и машинном труде и о различных способах поставок (например, централизованных или децентрализованных). Сопоставление альтернативных процессов помогает найти наиболее действенные формы структурной или процессуальной организации.

Здесь интересно так называемое сравнение с направляющими показателями, при котором цифровые характеристики конкретных учреждений сравниваются со средними показателями соответствующих отраслей управления или отраслей экономики. Позиционирование выше или ниже средних показателей позволяет определить лучших или худших и при необходимости дает повод для изменений.

Проблемы государственного управления представляют собой очень сложную, противоречивую и спорную область. Они являются предметом анализа и серьезных дискуссий как среди ученых, так и практиков.

Сегодня в условиях динамичных изменений, протекающих в теории и мировой практике государственного управления, все большую роль начинают играть инновационные технологии управления, которые выступают как наукоемкий ресурс, который позволяет государству изучать протекающие в обществе процессы, принимать оптимальные управленческие решения и тем самым активно влиять на них, получать желаемый результат в установленные сроки и при наименьших затратах.

В системе государственного управления все большую значимость приобретают рациональное начало, знания, научное прогнозирование, программирование, моделирование, все более полно используется человеческий фактор.

Растет число управленцев-профессионалов, способных обеспечить эффективное воздействие на объект управления в заданном направлении. Государство как субъект управления все более четко выверяет сферу своей деятельности, освобождается от несвойственных ему функций, делегируя их регионам, союзам, ассоциациям, гражданам.

Вместе с тем в реальной жизни часто складываются ситуации, отражающие определенные противоречия между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем использования современных знаний в государственном управлении, появляются проблемы как объективного, так и субъективного характера.

Так, например, глобальное противоречие современного мира, проявляющееся в отставании темпов социального прогресса от научно-технического, в государственном управлении проявляется через определенный разрыв между интеллектуальным потенциалом науки и уровнем его использования в управленческих технологиях, методах, механизмах.

Серьезные проблемы наблюдаются при формировании концептуальных основ взаимодействия общества и органов государственной власти как объекта и субъекта управления; в обеспечении соответствия в уровнях их развития; в ориентации на возможный учет интересов человека, коллектива, общества в целом при принятии управленческих решений. Актуальной остается проблема достижения высоких результатов при наименьших затратах, выбора критерия при оценке результативности и эффективности деятельности органов государственного управления.

Важнейшей проблемой остается проблема повышения научной обоснованности государственного управления, расширение направлений и масштабов применения новых разновидностей системного и ситуационного анализа - критического, аксиологического, классификационно-типологического, основанных на современных инновационных подходах.

Критический анализ представляет собой определенную совокупность оценок и мнений, позволяющую определить необходимость того или иного процесса или ситуации, сравнить происходящее с должным. При этом критика рассматривается как одна из эффективных форм нового мышления, позволяющая выявить и оценить поведение и действия любого масштаба и на любом уровне.

Основными направлениями целесообразности применения критического анализа являются:

• - анализ проблем и проблемной ситуации;
• - выдвижение и обоснование гипотез;
• - выработка практических рекомендаций.

Инновационный подход к государственному управлению предопределяет целесообразность использования аксиологического анализа, суть которого сводится к выявлению определенных ценностей в жизнедеятельности общества и государства, к формированию и реализации ценностных ориентаций при принятии управленческих решений в установлении характера связи между ценностями различного порядка, различного уровня и масштаба.

С целью дифференцированного подхода к объектам управления и их классификации можно использовать классификационно-типологический анализ, который позволяет группировать объекты по определенным признакам, свойствам, качествам или делить объект как сложное целое на части по этим же признакам, свойствам, качествам.

Одной из проблем государственного управления остается проблема, связанная с объективной необходимостью повышения уровня организационной культуры органов государственного управления, а также с усилением внимания к социально-психологическим факторам в управлении, развитием высокопрофессионального кадрового потенциала государственной службы.

Несомненно, огромный интерес как с научной, так и практической точек зрения при изучении проблем государственного управления, представляют собой материалы анализа опыта проводимых реформ государственного управления за последние 1015 лет в четырнадцати странах различных регионов: Австралии, Бразилии, Венгрии, Великобритании, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Чили и Южной Кореи.

Анализ был проведен Всемирным банком по просьбе Правительства Российской Федерации с привлечением специалистов в области государственного управления этих четырнадцати стран, а также российских ученых и специалистов.

Основными направлениями анализа были:

• - определение задач, масштабов и глубины проведенных в этих странах реформ государственного управления, а также мероприятий правительств этих стран в области проведения реформ;
• - выделение переменных, наиболее подходящих к условиям Российской Федерации;
• - извлечение уроков международного опыта для проведения реформ в Российской Федерации.

Анализ обозначил наиболее общие проблемы, крупномасштабные задачи и существенные различия в реформаторской деятельности этих стран, а также то, что в настоящее время международной конвергенции идей в области государственного управления практически не происходит.

Реформирование в указанных странах имеет очень широкий диапазон - от всеобъемлющих задач в Китае, до конкретных и сфокусированных задач в Нидерландах.

Наиболее общими проблемами и, соответственно, крупномасштабными задачами реформирования в выделенных странах являются:

• - сокращение государственных расходов;
• - повышение способностей к развитию и реализации политики;
• - улучшение выполнения государственных функций работодателя;
• - повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны населения и частного сектора.

С середины 1980-х и до конца 1990-х годов в анализируемых странах изменения коснулись:

• - управления государственными расходами;
• - управления кадрами и государственной гражданской службой;
• - организационной структуры исполнительной власти;
• - ответственности в системе государственного управления в сфере развития и реализации политики.

В российской практике совершенствование государственного управления является непрерывным процессом, связанным с социально-экономическими преобразованиями в стране, с процессами перехода к рыночной экономике и устойчивому развитию. При этом решается задача развития эффективно функционирующей системы государственного управления, обладающей отлаженным механизмом взаимодействия ее органов, организационной гибкостью, целевой и функциональной оптимальностью управленческой структуры в целом и ее звеньев, экономичностью.

Для этого требуется реализация следующих задач:

• - оптимизации организационной структуры управления на основе исключения излишних звеньев и минимизации затрат на осуществление управленческих функций;
• - повышения роли экономических методов управления, формирования их целостной системы, отвечающей требованиям рынка;
• - внедрения современных технологий управленческой деятельности на основе компьютерно-информационных сетей;
• - создания условий для эффективного использования информационных ресурсов в деятельности органов государственного управления;
• - проведения системной кадровой политики; создания эффективной системы подготовки и переподготовки управленческих кадров;
• - повышения уровня управляемости различными, особенно новыми отраслями и сферами экономики, эффективности управленческих воздействия, использования научно обоснованных методов управления;
• - дальнейшего формирования государственных органов сугубо на функциональной основе, позволяющей исключить возможность использования узкоотраслевых методов управления;
• - разработки и реализации эффективных антикоррупционных мер.

Кроме того, целью эффективного государственного управления должна стать реализация стратегии, в рамках которой следует согласовывать и гармонизировать целевые установки в области рыночных преобразований, антикризисного регулирования, структурно-технологической перестройки, повышения уровня жизни населения, эффективного включения в мировую экономику. При этом государственное управление должно иметь трансформационно-опережающую стратегию и приобрести четкую социальную направленность.

Показатели эффективности реформ государственного управления в России: возможные подходы

На повышение эффективности государственного управления нацелены Федеральная программа по реформированию государственной службы Российской Федерации и осуществляемая в стране административная реформа. Поэтому сейчас так важен учет исторического опыта становления государственного управления в стране для совершенствования всей системы современной российской государственности, поиска путей и механизмов перевода ее в состояние, более адекватное новым социальным и политическим условиям.

В административном управлении эффективность определяется как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат. Критерии эффективности государственной службы представляют собой те признаки, стороны проявления управления, посредством анализа которых можно определить уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества. Наиболее обобщающими являются критерии общей социальной эффективности государственной службы.

В работе представлены модели оценки эффективности государственной службы.

Таблица 6. Модели оценки эффективности государственной службы

	схема «ресурсное обеспечение управленческой деятельности -- затраты -- результат»	выделение роли ресурсов обеспечения и затрат в повышении эффективности управленческой деятельности
	модель эффективности организации Р. Лайкерта	эффективность определяют три группы факторов: внутриорганизационные -- формальная структура организации, экономическая база и социальная политика, профессионально-квалификационный состав персонала; промежуточные переменные -- человеческие ресурсы организации, организационный климат, методы принятия решений, уровень доверия к руководству, способы стимулирования и мотивации к деятельности; результирующие переменные -- рост или падение производительности труда, степень удовлетворенности запросов потребителей
	по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства	эффективность выражается в расширении возможностей активной гражданской жизни каждого человека и всего общества. Одним из оснований для определения эффективности государственной службы является уровень социального партнерства политико-административной элиты и населения в системе государственного управления
	в зависимости от наличия региональной бюрократии	находится под реальным контролем общества, выражает интересы общественного прогресса, минимальна по своим количественным и качественным параметрам

В основу разработки системы целей и показателей результативности реформ в России с учетом международного опыта оценки административных реформ положен ряд основных принципов:

принцип взаимосвязи реформ в сфере государственного управления;

возможность выделения отдельных блоков реформ (административной, реформы государственной службы и др.), связанных с реализацией утвержденных и подготавливаемых программных документов;

обеспечение возможности сопоставления показателей государственного управления между странами мира.

В международной практике можно выделить диагностические инструменты для проведения исследований в области коррупции, по вопросам государственных закупок и состоянию финансовой отчетности, обеспечивающие эмпирическую базу для оценки первоначального состояния системы государственного управления и определения направления реформ.

Условно выделяют два подхода, используемые для мониторинга реформ в сфере государственного управления. Данные представлены в таблице 7.

Таблица 7. Подходы в сфере государственного управления

		Суть подхода	Примечание
	Подход, разработанный Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР)	заключается в оценке прогресса реформ по сравнению с первоначальным состоянием в следующих областях: государственная служба; управление разработкой и реализацией политики; управление государственными расходами; контроль за международными финансовыми операциями; внешний аудит; государственные закупки
	интегральный показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot - GRICS)	оценивает эффективность управления и состоит из шести индексов, отражающих шесть параметров государственного управления: эффективность правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль коррупции.	ограничения: несмотря на то, что используется широкий круг источников информации для построения индексов, существует определенное влияние субъективных факторов; показатель GRICS оценивает состояние государственного управления в конкретной стране по сравнению с другими странами; количество стран, охватываемых в ходе составления интегральных показателей, может меняться, что повлияет на рейтинг страны; выявление причин изменения динамики показателей может быть осложнено и др.

Для более детального анализа статуса государственного управления были разработаны показатели эффективности «второго поколения». Система данных показателей основана на предположении о том, что исполнительная власть функционирует в системе внешних и внутренних ограничений и обладает возможностями для осуществления своей деятельности, характеризуемыми показателями процесса и показателями результативности.

Примеры показателей «второго поколения»

Необходимо отметить, что показатели государственного управления «второго поколения» существенно варьируются по времени, а также по степени внешнего воздействия. На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят «целевой характер» и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере совершенствования процессов деятельности государственных органов. Так, в Великобритании достижение таких приоритетов выражено в перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых, например, в Секретариате кабинета министров, несет отдел по обеспечению эффективности деятельности. Из всех показателей эффективности (свыше 100) отбираются 30--40 наиболее значимых. Ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, разрабатывают план достижения поставленных целей. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет мониторинг выполнения данного плана.

Мониторинг реализации программ реформ обусловливает необходимость разработки программных показателей эффективности. Такие показатели, используемые для оценки прогресса, были разработаны экспертами Мирового банка для Болгарии:

доля органов государственного управления, имеющих четкие стратегии деятельности;

доля территориальных администраций, имеющих четкие стратегии деятельности;

доля государственных служащих, знающих приоритеты деятельности государственных органов, в которых они работают;

доля достигнутых стратегических целей;

количество органов государственного управления, положения которых были изменены в течение последнего года;

количество функций, переданных на другой уровень государственного управления.

Для проведения оценки прогресса в сфере государственного управления подобные программные показатели эффективности должны быть дополнены обобщенными индикаторами, отражающими наличие эффекта от действий правительства на эффективность государственного управления в целом. Представляется, что в условиях мониторинга и оценки комплекса преобразований, реализуемых в настоящее время в России в сфере государственного управления, целесообразно выработать комплексный подход, который позволил бы увязать различные программы реформ и оценить их эффективность по отношению к целям, определенным Правительством РФ.

Представленная система целей и показателей ориентирована на федеральные органы исполнительной власти с возможностью адаптации для регионального и муниципального уровня. Перечень необходимых показателей не является исчерпывающим и может быть дополнен в зависимости от уточнения целей и задач отдельных реформ.