В государственном управлении его управляющие воздействия опираются на государственную власть, подкрепляются и обеспечиваются ею, распространяется на все общество, на каждую сферу деятельности общества. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами.

К основным организационным проблемам государственного управления в современной России можно отнести:

1. Непроработанное нормативно-правовое обеспечение гос. управления, особенно в части полномочий, специфики государственных органов, взаимоотношений, как между органами власти, так и взаимоотношение государственных органов с гражданами.

2. Авторитарные методы управления . Управленческий дух и атмосфера сложились в условиях командно-плановой экономики в некоторой степени методы остаются такими же и сегодня. Новые организационные формы не соответствуют старому содержанию управленческих отношений в госаппарате.

3. Недостаточно отработана вертикаль власти в стране , остаются спорными многие вопросы взаимодействия федеральных и республиканских (субъектов Российской Федерации) органов управления. В большинстве таких случаев проигрывает население, общество в целом. В этой атмосфере федеральные, республиканские и областные органы получают прекрасную возможность уходить от ответственности, перекладывая друг на друга свои промахи и недоработки.

4. Коррупция. Коррупция буквально разъедает систему государственного управления. Главной целью борьбы с коррупцией должны быть меры, направленные на изменение отношения общественности к коррупции путем формирования атмосферы неприятия коррупции во всех ее проявлениях и создание условий, препятствующих коррупции.

5. Непрофессионализм сотрудников государственного управления , компенсируется их количеством.

6. Снижение престижа государственных органов в глазах граждан , причем масштабы отчуждения людей от государственного аппарата в целом по некоторым оценкам даже превосходят соответствующий уровень недоверия, зафиксированный специалистами в последние годы существования СССР. Однако рейтинг доверия у президента растет, особенно на фоне последних событий на Украине.

Таким образом, при имеющихся проблемах государственного устройства, уже несущественными кажутся снижение служебной дисциплины, старение кадров, слабое информационно-техническое обеспечение деятельности государственного аппарата и т.д. Хотя эти проблемы необходимо решать.

Муниципальное управление - это практическое, организующее и регулирующее воздействие местных органов власти на общественную жизнедеятельность населения муниципального образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную силу.

В ходе эффективного формирования системы муниципального управления необходимо решение следующих основных проблем:

Рационального разграничения полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением;

Совершенствование методов и структур управления в целях повышения эффективности всей системы муниципального управления;

Создания эффективной системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.

В основе управленческой деятельности органов местного самоуправления можно выделить основные: выявление, удовлетворение и реализация общественных интересов и потребностей местного населения. Исходя из этого, основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан. Чем богаче и благополучнее будут хозяйствующие субъекты, тем больше будет местный бюджет, следовательно, наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация хозяйственной деятельности субъектов, но и создание благоприятных условий, в которых она протекает.

Практика муниципального управления в современной России показывает, что большая часть населения муниципальных образований фактически не вовлечена в реальные процессы разработки и принятия муниципальных управленческих решений. Соответственно, местное самоуправление сегодня как форма народовластия больше напоминает «местное управление для населения» к сожалению, иногда и без учета интересов этого населения.

Меры, которые необходимо предпринять для преодоления социально-управленческой отчужденности граждан в системе местного самоуправления:

· В первую очередь, органы местного самоуправления должны переориентировать свою стратегию деятельности: от преимущественного оказания муниципальных услуг к созданию и развитию условий в муниципальных образованиях для активизации деятельности других социальных субъектов (НКО-сектор, предпринимательство и др.) с целью делегирования им части полномочий в сфере оказания муниципальных услуг.

· Во-вторых, необходимо создать технопарки, бизнес-инкубаторы для развития предпринимательской среды в муниципальных образованиях, «социальных инкубаторов» для развития лидерского потенциала.

· В-третьих, органам муниципального управления надо развивать гражданские инициативы, используя для этого все возможные формы осуществления населением местного самоуправления.

Практический опыт регионов России за последнее десятилетие показывает, что имеется дефицит на первоначальном этапе социальных и административных преобразований, региональных лидеров, способных разработать и осуществить реформы, а также оценить все последствия государственной политики, минимизировать социальные издержки при их проведении. Учитывая возросшую опасность кризисных ситуаций, предстоит обратить особое внимание на умение муниципальных руководителей действовать в быстро изменяющейся среде и быть гибкими, не меняя своих главных принципов, добиваться поставленных целей при активном привлечении бизнеса и общественных организаций, развивая партнерские отношения.

Основными проблемами регионального управления остаются : разделение регионов на экономические районы, федеральные округа и отрасли народного хозяйства. Особое значение в управлении, имеет структура субъектов РФ, их подчиненность, отраслевая и финансовая зависимость. Поэтому регионы, наиболее удаленные от центра, остаются менее зависимыми в экономическом плане, если стратегические интересы внешней политики государства их не затрагивают. Северные регионы и наиболее богатые природными ресурсами регионы, наиболее зависимы, и всю свою внутреннюю стратегию развития экономики и социальной сферы направляют в зависимости от имеющихся товаров и потоков сырья, материалов и оборудования.

Зачастую люди или трудовые ресурсы для собственного региона не имеют значение, так как всегда считается возможным привлечь трудовой потенциал из других регионов. Поэтому в регионах с добывающими отраслями и тяжелым машиностроением преобладают специалисты из центральных округов РФ, где сосредоточены все механизмы власти и ресурсы РФ. Региональным властям только и остается выискивать «крохи с общего стола» для развития собственного хозяйства и социального обеспечения.

Общая для всех исполнительная центральная стратегия на основе федеральных целевых программ, затрагивающих только отдельные «особые экономические зоны», где подчиненность местным региональным органам и стратегиям развития региона занижена, не всегда хороша для развития регионов, особенно в условиях нехватки инвестиций.

ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Иноземцев Александр Александрович
Высшая школа экономики Санкт-Петербург

Аннотация
Данная статья представляет собой краткий анализ основных проблем государственного управления в Российской Федерации. Проблемы рассматриваются в контексте Административных реформ, предпринятых в 2003-2005 и 2006-2010 гг. Кроме того, статья содержит некоторые рекомендации, осуществление которых позволило бы повысить эффективность вышеуказанных реформ.

THE PUBLIC ADMINISTRATION PROBLEMS IN THE CONTEXT OF ADMINISTRATIVE REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION

Inozemtsev Alexander Alexandrovich
Higher School of Economics Saint Petersburg

Abstract
The article containts a brief analysis of the main public administration problems in the Russian Federation. These problems considered in the context of Administrative reforms, undertaken in 2003-2005 and 2006-2010 years. Moreover, the article provides a piece of recommendations, implementation of which could increase the level of efficiency of the mentioned reforms.

Библиографическая ссылка на статью:
Иноземцев А.А. Проблемы государственного управления в Российской Федерации в контексте Административной реформы // Политика, государство и право. 2015. № 4 [Электронный ресурс]..02.2019).

Государство является важной частью жизни общества и на протяжении всего своего исторического пути развития оно выполняло самые различные функции: от тотального контроля всех сфер жизни общества во времена античности до поддержания экономической стабильности в обществе и его частных интересов в плане собственности в эпоху Нового времени. Все это, естественно, отражалось на процессах государственного и муниципального управления, которые влияют как на само государство и его развитие, так и на его граждан. Таким образом, учитывая все проблемы, возникающие в том или ином времени, и все недочеты предыдущих программ развития общества, государство должно выполнять две основные задачи, связанные с модернизацией процесса государственного регулирования. Во-первых, необходимо разработать новые концепции государственного управления, которые могли бы оказать положительное влияние на процессы стабилизации и прогресса общества и государства в целом, а, во-вторых, найти методы, способствующие реализации таких концепций.

Одна из главных проблем современного государственного управления заключается в отсутствии должного понимания значимости всей российской системы муниципального и государственного управления, а также в отсутствии подходящих концепций преобразований .

Отдельное внимание следует уделить созданию необходимой информационной базы государственного управления, и, как следствие, наведению порядка в сфере государственной статистики и нужных статистических показателей. Это свидетельствует о важности детального анализа нужд и потребностей общества с целью обеспечения соответствующей программы общественного развития.

Также следует рассмотреть вопрос оценки эффективности государственного управления для того чтобы иметь возможность оценивать качество того или иного нововведения. Необходимым условием является возможность применения данных методов оценки на всех уровнях управления в государстве, что делает рассмотрение эффективности взаимосвязи государственного и муниципального управления более наглядным .

Еще одной проблемой, требующей решения, является необходимость обеспечения децентрализации федеративного государства при сохранении его относительного единства. Конституция, гарантируя равноправие всем субъектам, в некоторых своих статьях, имеющих пространственное толкование, дает возможность одним субъектам иметь больший спектр прав, чем другим, что создает между ними противоречия, рождая конфликты. И вместо того, чтобы заниматься развитием региона и повышением качества жизни, они тратят силы, время и ресурсы на разрешение споров. Примером вышеописанной ситуации могут служить многочисленные двусторонние договоры, заключаемые между республиками и федеральными органами. У первых появлялась возможность не платить ряд федеральных налогов, что ущемляло экономические права краев и областей. В результате это развило в них тенденцию к сепаратизму, выражавшуюся в желании образовать новые республики. С 2000 года ситуация с двусторонними договорами стала постепенно выравниваться, а большинство из них были прекращены к 2002 году, упрочив властные институты государства .

Должного внимания заслуживает и ситуация, складывающаяся в отношениях между государственной и муниципальной властью по поводу вопросов их компетенции, разграничения полномочий между ними и их взаимодействия . Также следует откорректировать нормативно-правовую базу государственного управления, так как порой основной закон страны содержит в себе противоречивые постулаты, которые требуют пересмотра или доработки.

Государственное управление должно быть реформировано преимущественно в сочетании с плановым характером, чтобы стабилизировать некоторые сферы общественной жизни, при этом дав возможность развиваться рыночной экономике. В сущности, в последние 20 лет Россия была в переходном этапе, как и ее система государственного управления, и различные реформы только подтверждали тот факт, что государственное управление должно быть доработано, так как имеет серьезные недочеты.

Вследствие кризиса и острой необходимости пересмотра концепций социально-экономического развития резко увеличилось влияние государства «в ущерб качеству государственных институтов», что и повлекло за собой административную реформу государственной службы. Именно неспособность государства в большей степени восстановить экономику, а также его прямая роль в начавшемся кризисе требуют пересмотра системы государственного управления. Последнее заключение было развито теорией Фукуямы, выделяющим прямую связь между эволюцией государства и экономическим развитием. Таким образом, увеличение влияния государства частично привело к стагнации экономики и, как следствие, кризису. И проведенная в 2004 году реформа административного управления только увеличила количество чиновников, не сделав их работу эффективнее. Данная реорганизация должна была выявить ненужные и идентичные функции и сделать систему государственного управления более гибкой и трехуровневой (федеральные агентства, федеральные министерства, федеральные службы). Но на практике получилось лишь увеличение общего числа работников при отсутствии повышения работоспособности новой системы. Таким образом, была разработана новая реформа, длящаяся до 2010 года, нацеленная на улучшение эффективность федеральной системы и обозначение конкретных полномочий и функций государственного управления. Но и тут возникли проблемы: отсутствие должного сообщения между государством и обществом, «шаткость» нормативной базы административного управления, также неправильный выбор органа, которым проводиться реформа, показатели международных рейтингов, свидетельствующих о снижении показателя веры народа и показателя эффективности работы государственного управления, а также недочеты в методологии и организационном процессе в целом. Те же самые проблемы испытывала и реформа государственной службы .

Таким образом, государственное управление – это регулирование государственными органами различных сторон жизни общества. Данная сфера на сегодняшний момент имеет множество проблем. Низкий уровень эффективности при высокой численности государственных служащих, неточность формулировок, рождающая неясности и в распределении полномочий между государственными и муниципальными органами, и противоречащие статьи в нормативно-правовой базе, а также отсутствие необходимого информационного обеспечения со стороны государства. Все это требует разрешения, попытками которого были административные реформы 2003-2005 и 2006-2010 годов, не давшие нужных результатов, что оставило основной курс модернизации государственного управления неизменным – улучшение нормативно-правовой базы, создание точного перечня вопросов, относящихся к объему компетенции как муниципальных, так и государственных органов. К этому же относится разработка эффективного способа информационного обеспечения государства и улучшение кадрового состава государственных служащих. Все эти решения должны быть найдены и реализованы для того, чтобы улучшить систему государственного управления.

Библиографический список

1. Добрынин, Н.М. Реформа государственного управления в России как необходимость становления новых федеративных отношений: практика, специфика, закономерности // Российский юридический журнал. – 2005. – с. 17-25.
2. Слатинов, В.Б. Стратегия реформирования государственного управления в современной России: сфера влияния против способностей государства // Среднерусский вестник общественных наук. – 2010. – № 1. – с. 97-104.
3. Иванов, О.П. Реформа государственного управления в России: модель и региональные аспекты подготовки к изменениям // ГМУ. – 2005. – № 1. – с. 5-10.
4. Шаров, А.М. Об основных элементах административной реформы // Современные кадровые технологии в системе государственной службы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. – 2004. – с. 3-35.

Перечисленные выше принципы должны способствовать формированию в системе государственного управления качеств, позволяющих, с одной стороны, обеспечивать реализацию воли большинства граждан, выразивших поддержку в ходе выборов тому или иному политическому курсу, а с другой - учитывать весь комплекс объективных обстоятельств при выборе оптимального для конкретной ситуации решения. Однако достижению такой идеальной модели государственного управления препятствует ряд обстоятельств, деформирующих ее основные принципы.

Можно выделить несколько проблемных зон в системе государственного управления, в которых генерируются процессы, снижающие его эффективность и результативность. Первая проблемная зона возникает там, где происходит взаимодействие государства, его должностных лиц с группами интересов. В гл. 10 отмечалось, что в современном обществе складывается система представительства интересов, позволяющая различным социальным группам не только артикулировать свои интересы, но и участвовать в обсуждении вопросов, становящихся предметом государственной политики.

В целом система представительства интересов в условиях демократии позволяет создавать надежные каналы общения государства и структур гражданского общества. Однако есть ряд обстоятельств, которые деформируют систему представительства интересов, превращают ее из системы, транслирующей в государственные структуры предпочтения большинства, в систему, где государственные должностные лица слышат мнение лишь отдельных групп, причем не столько многочисленных, сколько активных, организованных, сплоченных и обладающих значительными ресурсами, прежде всего финансовыми.

Самым серьезным фактором, искажающим реальную картину представленных в обществе интересов, является лоббизм.

Лоббизм - это деятельность, осуществляемая но заказу определенных организаций или групп и заключающаяся в оказании давления на государственных должностных лиц с целью принятия ими выгодных для заказчиков решений.

Лоббистская деятельность, даже если речь не идет об откровенном подкупе должностных лиц, требует значительных финансовых ресурсов, используемых для убеждения лиц, принимающих государственные решения, для проведения информационных кампаний, налаживания контактов, формирования общественного мнения по интересующей лоббиста проблеме. Поэтому к технологиям лоббизма прибегают, как правило, группы интересов, обладающие большими денежными средствами, прежде всего финансово-промышленные группы.

Корпорации, прибегая к лоббизму для продавливания собственных интересов, могут самым серьезным образом повлиять на выработку государственной политики. Они могут продавить такие решения в области финансовой, налоговой, экологической политики, которые не будут отвечать предпочтениям большинства, национальным интересам страны в целом. Например, активная деятельность военно-промышленного лобби способна привести к перераспределению средств в государственном бюджете в ущерб статьям расходов на политику в области образования и науки.

Таким образом, неравные возможности групп интересов в своем влиянии на лиц, принимающих государственные решения, а главное - использование лоббистских технологий ведут к тому, что государственная политика перестает соответствовать ожиданиям большинства граждан.

Вторая проблемная зона связана с функционированием института государственной службы, в рамках которого функционирует особая группа государственных служащих, принимающая непосредственное участие в разработке и реализации государственных решений, но при этом имеющая собственные каналы рекрутирования, которые носят непубличный характер. В демократическом обществе высшие руководители в системе государственного управления получают свои должности в результате победы на выборах и поэтому более зависимы от мнения избирателей, что порождает у них готовность откликаться на потребности и запросы населения. Однако основная масса чиновников не зависит от воли избирателей и ориентируется в своей деятельности на собственное понимание общественных интересов, которое может расходиться с реальными ожиданиями граждан. В итоге политики, пришедшие к власти в результате победы на выборах, неизбежно сталкиваются с вязкостью бюрократического аппарата, когда предлагаемые инициативы гасятся бюрократической инерцией, решения принимаются медленно и найти быстрый ответ на возникшую проблему не удается. Являясь главным источником информации для политиков, государственные служащие контролируют информационные потоки и тем самым влияют на принимаемые политические решения.

Причины неэффективности государственной бюрократии, как показал американский экономист У. Нисканен , лежат также в специфике мотивации государственных чиновников, которые стремятся к максимизации бюджета организации, учреждения, где они работают. При этом неважно, руководствуются ли они самыми благими намерениями (например, работники министерства здравоохранения могут ратовать за увеличение расходов на охрану здоровья населения) или групповыми интересами. В любом случае с увеличением бюджетных средств, которыми они могут распоряжаться, у бюрократии появляется больше работы, улучшаются перспективы служебной карьеры, возрастают возможности для оказания покровительства, в том числе путем перераспределения фондов, что используется чиновниками для повышения собственного авторитета, а нередко и личного обогащения. Стремясь получить максимум средств из государственного бюджета, каждое ведомство прилагает огромные усилия к тому, чтобы убедить общественность в значимости именно той государственной политики, которая сулит определенные выгоды административному аппарату.

Таким образом, объективные условия функционирования государственной бюрократии как особой социальной группы таковы, что, участвуя в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики, она привносит в этот процесс свои групповые представления, искажая тем самым принципы государственного управления. Искажающее воздействие становится тем сильнее, чем в большей степени бюрократия оказывается подвержена коррупции и проявляет явную склонность к присваиванию государственных средств. Коррупция является главной причиной выбора неоптимальных вариантов решения общественных проблем.

Третьей проблемной зоной в системе государственного управления являются внутригосударственные отношения между министерствами, ведомствами. Государство, взяв на себя ответственность за разработку государственной политики, вынуждено по мере усложнения общества, социальных запросов создавать учреждения и ведомства, специализирующиеся в области управления разными сторонами общественной жизни. Однако такая дифференциация привела к появлению громоздкого государственного аппарата с неизбежными для такой большой машины проблемами. Речь идет, во-первых, о соперничестве между ведомствами за средства государственного бюджета; во-вторых, о своеобразной автаркии, когда одно ведомство не знает, чем занимается другое; в-третьих, о трудностях координации действий при решении общей задачи; в-четвертых, о попытках переложить ответственность друг на друга.

Сложная структура современного государства ведет к появлению множества центров принятия решений. Такая разноголосица не может не порождать столкновения ведомственных, административно-территориальных подходов, создавая конфликтные основания в процессе согласования предпочтений относительно перспектив развития отдельных сфер общественного развития.

Появление четвертой проблемной зоны в механизме разработки и реализации государственной политики связано с логикой государственной власти, позволяющей лицам, занимающим определенные позиции в государственной иерархии, получать дополнительные блага сверх тех доходов, которые являются эквивалентом их труда. Фактически речь идет о появляющейся в системе государственной власти возможности извлечения рентных доходов из политической, государственной должности. К таким доходам относятся не только дополнительные денежные средства и материальные выгоды, которые чиновник может получить, используя служебное положение, но и нематериальные блага - удовлетворение потребности в престиже, уважении, во власти над другими людьми и т.п.

Если погоня за политической рентой, особенно в ее материальном выражении, становится ключевым мотивом деятельности политика или государственного чиновника, то велика вероятность того, что, ориентируясь на рентные доходы, он будет все дальше отходить от принципов государственного управления. Создание исключительных благ (привилегий) для государственных должностных лиц требует соответствующего перераспределения ресурсов, а следовательно, уменьшения средств, необходимых для решения общественно значимых проблем.

Перечисленные изъяны государственного управления вызваны объективными факторами, заложенными в самой природе государственной власти. С наибольшей силой они проявляются в тоталитарных режимах, где народ лишен возможности реального влияния на процессы принятия решений, а бюрократия, используя свое преимущественное положение в системе государственной власти, осуществляет управление обществом исходя из собственного видения перспектив его развития. Однако и в представительных демократиях государство не может в полной мере предотвратить потери эффективности и результативности государственного управления.

Сказанное не означает, что усилия по оптимизации государственного управления не предпринимаются - это нашло свое отражение, в частности, в поиске новых моделей государственного управления.

• При написании данного параграфа использованы материалы подготовленной автором главы «Экономические основы политического механизма в общественном секторе» вучебнике «Экономика общественного сектора» (Под ред. П. В. Савченко, И. А. Погосова,Е. Н. Жильцова. М.: ИПФРА-М, 2009).
• Niskanen W. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot (Hants, England); Brookfield(Vermont, USA): Edward Elgar, 1994.

1

Современное государство является таким политическим институтом, который должен постоянно улучшаться и изменяться в соответствии с изменениями в обществе и его возрастающими потребностями. Государство не имеет права останавливаться в своем развитии, так как от этого зависит как его существование, так и существование всей системы общественных отношений, существующих в рамках этого государства. Осознание возможности кризиса государства позволило в ХХ и начале XXI веков серьезно подойти к предотвращению этой проблемы путем постоянного поиска новых концепций и подходов к улучшению системы государственного управления. Для того чтобы государственное управление осуществлялось правильно, то все компоненты и все представления о них, должны быть связаны между собой одними элементами, которые имеют принципиальное значение, а также могут оказывать методологическое значение.

Онтологические элементы

государственное управление

Систематизация в управлении

Пирамидальное строение

1. Буров, А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. – Ростов н/Д: Изд-во Рост. ун-та, 2000.

2. Велихов, Л.А. Основы городского хозяйства: общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства / Л. А. Велихов. – Репринт.изд. 1928 г. – Обнинск: Ин-т муниципального управления, 1995.

3. Грибанова, Г.И. Местное управление в демократическом государстве: общие принципы и подходы: научный доклад / Г. И. Грибанова. – Сыктывкар, 1994.

4. Чажаев М.И. Эскиев М.А. Перспективы совершенствования муниципального управления ФГУ science, ЧГУ. – Грозный, 2013.

5. Эскиев М.А. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации, ФГУ science, ЧГУ. – Грозный, 2014.

Понятие системы государственного управления носит широкий характер, поэтому то, в каком порядке будет осуществляться управление, носит очень серьезные последствия, в таком случае, еще дополнительно обращается внимание на взаимодействие, которое должно ассоциироваться с управлением государства. Как правило, в таком случае можно выделить три системы, только они могут широко раскрыть аспекты государственного управления.

В основном всегда имеется в виду связь между субъектом государственного управления с общественной системой. В таком случае, можно смело утверждать, что самостоятельно субъект государственного управления существовать не может, он может существовать только при помощи вспомогательного сопутствия объектов управления. Когда они работают в совокупности, то образуется вся система государственного управления. Как правило, уже сама система государственного управления, начинает работать над:

• Организацией и функционированием субъекта управления, а именно управляющую систему;
• Структура взаимосвязей вместе с общественной системой может образовывать управляемые объекты;
• Компоненты системы или ее отдельные проявления, могут создавать структуру системы и принимают управленческое воздействие, а также принимают непосредственное участие в их формировании.

Особенности такой взаимосвязи приводит к возникновению государственного управления, которые могут охарактеризовываться в широком смысле, а могут находиться в узком смысле этого слова. Если говорить о широком смысле этого слова, то субъект управления, может выступать в качестве подсистемы прямых и обратных связей, если говорить об общественной системе, то это может быть подсистема компонентов общества, которые подвергаются государственному управлению. В такой государственно-властной системе государство может определяться как правовая форма взаимосвязи с соответствующими сторонами.

Такая общественная система, помогает сформировать взаимодействие, которое может выступать в качестве диалектического сочетания закономерностей, а также потребностей и интересов, которые могут возникать в общественной системе и возможности самого субъекта управления. Очень важная роль принадлежит закономерностям и потребностям, которые тесно переплетаются с жизнедеятельностью общественности.

Если брать во внимание узкий смысл такого взаимодействия, то практически осуществляется само управление, и здесь в систему входят: управляемые объекты, в таком случае преимущество находиться в субъекте управления, а сами объекты начинают воспринимать решения и передают их в качестве собственного функционирования. Исходя из этой схемы, можно говорить о готовом виде, в самой общественной системе, можно выделить только основные ее стороны, проявления таких сторон могут контролироваться государственным и управленческим воздействием.

Если говорить исключительно про взаимосвязь в самой системе субъектно- объектных связей, об государственном управлении можно говорить как потребности общества, интерес и цель, которую необходимо достичь в управлении, при этом субъект управления должен быть осознанным, также важно чтобы все было юридически нормативными выраженными и на практике осуществляться в решениях и в самих действиях. Система, которая включает в себя субъектно-объектные зависимости в таких аспектах, может проявляться не только с формированием и реализациям управления как целостного определения, например, это особенно важно для каждого управленческого аспекта, а также важно обратить внимание на действие, которое производиться в отношении трех основных элементов, которые в обязательном порядке должны присутствовать: в качестве субъекта или даже в качестве отдельного компонента, например, государственного органа, или может выступать должностное лицо и участник управления, также есть создаваемое и реализуемое управляющее воздействие. Также управление может выступать, объектом воздействия, в основном это может быть деятельность какой - то организации или учреждения, также могут быть отдельные граждане, которые входят в состав государственного управления.

Самым главным элементом государственного управления является исключительно общественная и политическая предмета. Именно с помощью ее можно говорить об объективной основе и субъективном факторе государственного управления, которое непосредственно связано с объектами управления, которые в свою очередь могут оказывать большое влияние на управление государства, прямым способом, придавая им эффект формационного качества, так и относительно, через внутренние элементы. В таком случае в государственном управлении может создаваться так называемый скелет, которые включает в себя динамические элементы. Можно все четко увидеть в такой логической системе: например, научные положения или даже теоретические выводы. Все остальное находиться только в управлении.

В системе онтологических элементов управления, есть последовательность и детерминация. Связь между ними просто огромная, потому что если происходят изменения, обновления, то происходит наполнение нового элемента, который обязательно должен найти свое отражение и в других, вызывая преобразования, которые считаются самыми адекватными. Начинать все необходимо именно с анализа изменений в самой природе, а также в самих целях управления государства, но, ни в коем случае не наоборот, не с самих элементов процесса управления, что чаще всего распространяется на практике. Если говорить о рациональности, которая поставлена перед государственным управлением, каждый следующий элемент обязан находиться в подчинении предыдущего и даже обслуживать его.

Если в подробностях описывать систему связей управления исходя из вышеперечисленного, то надо учитывать что все входящие элементы, как правило, обладают сложной, многоуровневой организацией, которая ко всему прочему носит еще и иерархический характер, а также проявляет себя в виде подсистем: цели, структура, организация, управление, принципы. В связи с тем, что вся система, по сути, очень многофункциональная, имеются определенные сложности с изображением ее на схеме, но каждый элемент связан с управлением, поэтому четко представляет собой связь единичных элементов. Также государство имеет компетенции государственного органа, формами и методами деятельности, в качестве решений и организационных мероприятий, этот элемент вписывается в группу однозначных элементов онтологических элементов управления непосредственно.

Если анализировать всю эту систему, то можно говорить о том, что она статичная, которая должна не строиться, а по большей части преобразовываться, делать это надо непосредственно при помощи правильной постановки всех элементов, связывать их между собой надо по содержанию, но не как не по формальности. Такая система не может существовать сама по себе, также она не должна поддерживать свое собственное функционирование, она должна постоянно настраивать связь между обществом и поддерживать взаимосвязь через динамические изменения элементов.

Если говорить непосредственно о государственном управлении, то можно сказать, что такое явление исключительно субъективное. То есть, когда, погружаясь в объективное управление, появляется стремление сделать все возможное, чтобы было развитие субъектов управления, которые используются и требуют множества элементов, которые есть ничем иным, как продукт сознания людей. Сюда можно включить информацию, знание, организационные элементы, нормативные ресурсы, моделирование, оценивание, решения, действия служащих, которые находятся на службе у государства, а также всех участников, которые принимают участия в управленческих процессах, результаты управления, которые строятся исключительно на субъективных выводах, также они могут описывать не только объективные потребности и интересы, но и отражать все то, что имеется в мыслях и ощущениях человечества. Такие элементы в совокупности могут проявлять себя не хаотично, а как строгая система, которую можно выразить в таком виде:

• Сначала идет информация;
• После выстраивается модель;
• Оценка экспертов по поводу решения и результатов.

В такой системе гносеологических элементов управления есть одна очень важная часть в управленческой деятельности, при которой понимание и соблюдение определенных правил, помогает решить управленческие задачи, которые возникают по ходу. Многое зависит от информации, которая выступает в качестве импульса для определенного цикла, поэтому в таком случае приходиться находить специальные знания, которые ориентируются на правовые нормы и процедуры, которые могут иметь материальные и финансовые ресурсы, специальные организационные формы, все предложения обосновываются, также могут рассматриваться все варианты, которые могут быть решением задачи, а также можно вызвать необходимые действия для решения. Каждый раз, когда будут возникать проблемы, которые ставятся перед управлением общественностью и личной жизнью людей.

Если говорить о совокупности и связи системы субъективных и объективных зависимостей, то система онтологических элементов управления, система гносеологических элементов управления в переплетении с механизмом социума и формировании вместе с реализацией управления, могут создавать представление о строении системы управления. В взаимосвязи системы и механизмов может быть методологическое основание анализа, при использовании возможностей для совершенствования.

Если вести государственное управление в определенной системе, то необходимо четко усвоить такую истину, как то, что среди элементов нет такого, который бы мог быть сущностью, которая могла бы решить задачу управления. Для того чтобы разобраться в управленческом смысле любого такого элемента государственного управления, стоит с одной стороны тщательно изучить элементы, которые могут ему предшествовать, а с другой стороны надо рассматривать возможности, которые исходят от людей.

В таком случае могут иметься в виду не только управленческие характеристики элементов управления, но отражение в сознании участников управленческих процессов. Особенно актуальным считается последнее, по одной простой причине, как низкая политическая управленческая культура большинства лиц как в самом государственном аппарате, так и за пределами такового, а также есть ограничение управленческой информации. Есть такое распространение и непонимание содержания и назначения элементов управления, а иногда принимается и извращенное понимание. Как результат, могут использоваться не все элементы, которые могут использоваться для решения задач управления, а если и могут найти свое применение, то не в сильно рациональном сочетании. Таким образом, не случайно требуется органическое единство знаний, самого искусства и опыта.

Поэтому методологическим требованием подсистемы управления, либо какого - то его звена, который управляется объектом, например, организацией, учреждением и до самого высокого уровня власти, также может выступать в качестве многообразия элементов и представляет в виде единой конструкции.

Вопрос о прямых и обратных связях, должен изучаться как можно глубже. Дело в том, что вопрос давно уже исследуется, и многие исследователи останавливаются на таком варианте, как прямые связи, хотя и считают их деспотичными, которые абсолютно не соответствуют общественным процессам. Некоторые придерживаются мнения, что эти связи по большей части эгоистичные, так как они имеют хаотичный характер, которые проявляются в постоянных требованиях и нареканиях.

Дополнительные понятия стали возникать, когда стало становиться правовое государство, которое поставлено согласно принципу федерализма. Отказ, который обосновывается принципом основанном на социологическом соподчинении органов государственной власти и местного самоуправления, привел к тому, что органы, которые стоят по рангу ниже могут рассматривать себя как свободные от законов и актов, которые стоят выше, с чем естественно возникают трудности при формировании целостного закона, который должен находиться в рамках государства. Кроме того, нарушается и сам принцип законности, без которого правовое государство существовать просто не может. Отсутствие в логике соподчиненности органов представительства, как правило, переносится на органы власти, которые без строгого и жёсткого контроля, становятся не способными управлять.

Но как бы не рассматривалось государственное управление, все равно в нем должны быть описаны управляющие воздействия, которые способны пронизывать и подчинять под себя многообразные элементы и их объекты, которые также находятся под управлением. Если под государственным воздействием не оказывается никакого влияния на поведения и деятельность гражданина, который проживает в этом государстве, то самоуправление уже не реализовывается. Например, если убрать систему управления, то управление, которое оказывается самим государством, потерпит фиаско, и распадется на маленькие элементы, которые потом будут действовать каждый сам по себе, кроме того начнется конкурентная борьба. Дело в том, что самое главное, что делается через государственное управление, это обеспечение общества, которое разделено на множество мелких сил и интересов, также защищенность интересов и спокойствия, поведения и деятельность людей, гармония отношений и многое другое. Если имеются сильные горизонтальные связи, то тогда система государственного управления принимает иной характер, она имеет уже пирамидальный вид.

В таком случае можно согласиться, что государственное управление имеет вид явления, которое в центре себя имеет управляющее воздействие, а также готово выступать в качестве организационного сотрудничества государства с коллективами и индивидуальными членами общества. Также такое государственное управление обеспечивает эффективное функционирование и развитие самого общества. Как правило, прямые связи направлены на то, чтобы иметь управляющее воздействие. В обратных связях, наоборот, в первых рядах находятся сотрудничество и взаимодействие, которые направлены на результативность. Такая реакция направлена не только на воздействие, но и на то, чтобы создать эти связи. Ведь вся проблема основывается именно на связи прямых и обратных связей государственного управления.

Перекосы в сторону прямых связей могут способствовать авторитарной бюрократизации государственного управления и резкому снижению его рациональности и эффективности, а в сторону обратных связей (при наличии множества разноречивых источников) - параличу, распаду управления, когда каждый считается только с собой и добивается реализации только собственного интереса. Прямые связи изучаются очень давно, особенно они раскрываются глубоко в административном праве. Поэтому значительное место должно отводиться обратным связям. Впервые роль обратных связей в организации и функционировании самоуправляемых систем была проанализирована в работах Н. Винера, Г. Клауса, Л. Берталанфи. Например, Винер воспринимал все как свойство, которое позволяло регулировать поведения только исходя из приказов. Много работал над этим вопросом и Петрушенко, все отклонения, которые имеются в системе, должны основываться на новом движении, которое направлено таким образом, чтобы поддержать систему в правильном направлении.

В системе управления в государстве, можно выделить два основных типа связей: объектные и субъектные, что должно быть тесно связано со становлением и реализацией. Объектные связи могут показывать уровень и адекватность восприятия управляемыми объектами, а также компоненты государственного управления, которые выполняют не последнюю роль в выполнении всех функций и развития.

Субъектные обратные связи, могут описываться как целесообразные и рациональные, которые направлены на внутреннюю организацию и выступают в качестве деятельности субъекта государственного управления, как подсистемы, звенья и отдельные компоненты. Вся сложность и иерархичность, состоит в том, что каждая структура обуславливает актуальность и управление. Такие связи дают возможность увидеть все и понять, каждый уровень, который находиться ниже, должен приниматься уровнем, который находиться выше, только тогда будет все учитываться в деятельности, а также, все, что происходит в результате активности. Естественно, что нельзя не обращать внимания на искажение информации, обмана, коррупции, которые и могут показывать нам ложные картины управленческого процесса.

К субъективным связям, как правило, можно еще отнести и контроль, анализ и оценку организации самой деятельности государственных органов, в обязательном порядке организовывается деятельность государственных органов, которые должны выполнять свои обязанности через лица государственного управления, а также предоставление необходимой информации. Такие связи имеют большое значение именно в том государстве, где есть разделение власти, а также действует федеративное устройство, в котором развивается еще и самоуправление. В таком случае присутствует абсолютная самостоятельность, а также имеется подсистема государственных органов, как правило, чаще всего имеется искусственное противопоставление полномочий в структурах, что приводит к тому, что все власть делиться на отдельные структуры, которые не подчиняются друг другу. В таком случае субъектные обратные связи соединяются с объектными связями, и даже модно сказать, что они встроены друг в друга. Объектные связи могут отражать плотность управления, также они могут показывать объем информации, что позволит определить степень овладения всеми компонентами, которые необходимы для общественной жизнедеятельности, а также все должно ориентироваться на эффективность управления. Только в целостности и во взаимодействии объектные обратные связи могут отражать организации и деятельность каждого компонента с управления.

Систематизация в управлении, должно обязательно объективно связывать все компоненты в одну общую динамическую целостность, при этом всем вполне актуально ставить вопрос о выделении в государственном управлении, одного, общего для всех управления. Которое будет для всех не только индивидуальным, но и в какой-то степени универсальным. Если говорить об историческом анализе, то область государственного управления, скорее всего, правильно расценивать, как типичное. Давно считается, что чем больше государственное управление будет производиться за счет одного общего правила, которое принято для всех, то больше будет возможности не допустить ошибок. Поэтому сейчас совершенно не сложно заметить, что во многих структурах принято одно, всеобщее правило. Все делается по шаблонам, поэтому в обязательном порядке следует следовать одним общим правилам, которые принимаются обществом.

Но даже при таком раскладе, нельзя утверждать, что все относиться к типичному государственному управлению. Типичное, означает, что оно должно повторяться во всей структуре и системе, но типичное может выделить что-то основное, более существенное, что является немаловажным. На самом деле типичное может иметь большое количество элементов. Но все они будут направлены на одно, общее дело, при этом дополнительные компоненты, которые также будут включены в систему, вполне могут носить другой характер.

В данном понимании, можно использовать два основных положения, которые как можно глубоко раскроют суть методологии и проблемы типичного. С самого начала стоит обратить внимание на ограничения, которые объективно накладываются на систему государственного управления. В основном весь учет направлен на то, чтобы выявить, что может быть типичного во всей системе. Могут создаваться и ограничения, которые в первую очередь направлены на то, чтобы учитывать характер жизнедеятельности людей, которая приобретается после того, как затрагиваются интересы людей, также могут делаться таи и на стихийные механизмы, которые могут действовать в самом процессе жизнедеятельности людей, которые находятся за границей управления и к нему не имеют никакого отношения. Очень важно учитывать управленческие механизмы, которые направлены на деятельность управляемых объектов, что говорит о новых закономерностях в активности человеческого фактора. Также важно учитывать управляющее воздействие, которое может оказывать влияние на процессы субъектов управления. Некоторые говорят о том, что целесообразнее самой государственно-правовой организации и, конечно же, регулирования жизнедеятельности людей. Как раз именно такие ограничения могут оказывать свое влияние и делать так, что государственное управление уже не сможет называться типичным.

Есть такой важный момент, как количество, содержание и характер типичности управления, связан он по большей части с иерархическими настроями. В таком случае. Как правило, приобретается пирамидальное строение системы, поэтому управление становится совершенно разным на уровне и цепочке. Все предельно ясно и понятно, государственное управление. Должно быть одним общим целым, но если возникают какие - то подсистемы, то в таком случае, скорее всего правильнее будет говорить не о типичности, а о том, что подсистемы и отдельные элементы не могут существовать без одного государственного управления.

Очень важная роль отводиться субъектам государственного управления, так как с его повышением необходимо использовать сужение, которое произведет к многим ограничениям, которые могут быть направлены на взаимосвязи в управлении. Среди них могут выбираться только самые важные, существенные, которые играют роль в жизнеобеспечении подсистем и всей системы в целом. Можно сделать по этому поводу такие выводы:

1. Разнообразие объектов, которые поддаются управлению, как правило, охватывает субъект управления и все его компоненты.
2. Пирамидальное строение, скорее всего, будет указывать на иерархические отражения, а также организации деятельности субъекта.

В таком случае, можно говорить о том, что все типичное не должно охватывать все разнообразие государственного проявления, и делать все возможное, чтобы это соответствовало определенным параметрам. На самом деле, все то, что можно прочитать, либо изучить в распоряжениях, специальных постановлениях, инструкциях, считается типичным.

Если говорить о демократии, которая присутствует в большом количество в современном мире, говорить о типичности вообще не имеет никакого смысла. Дело в том, что при таком подходе можно смешать все основные положения, на которых и основывается свобода, безграничные возможности, инициаторство, самодеятельность, но в то же время однозначно приходиться действовать более эффективно, чтобы получить результат, который ожидается. По возможности любой человек будет делать все возможное, чтобы задачу, которая стоит перед ним решить разными способами, но выбрать именно тот, который позволит это сделать за короткий промежуток времени, при этом затраты должны быть минимальными. В таком случае человеку приходиться иногда обращаться к типичному. То есть останавливать свой выбор на тех способах и методах, которые позволят человеку, решить быстро любую задачу, изучить основные методы и применить их уже на практике, то есть все действия будут происходить по шаблону. На самом деле это было бы преступлением, если знания, которые уже имеются не применить на практике. Многие мировые специалисты работают над тем. Чтобы как можно больше изобрести новых форм и методов организации, которые будут направлены на новые технологии, совершенные механизмы и их полноценное использование. Вот как раз все новое и должно по большей части использоваться, как шаблон и постоянно пропагандироваться. Кроме того, имеется большое количество примеров, такого типичного. Например, американскими исследователями, был проведен анализ организации и деятельности компаний, на присутствие типичности, и вот, что было замечено:

1. Все компании были направлены на ориентацию деятельности.
2. Было важно, чтобы все было лицом к потребителю.
3. Выдвигались большие требования к самостоятельности и предприимчивости.
4. Все зависело от человека, в особенности производительность.
5. Очень важно, чтобы была связь с жизнью.
6. Требовалось полностью отдаваться своему делу.
7. Предоставлялась свобода действий, но при этом все жестко контролировалось.

Например, Ковалевский, который посветил много времени изучению этой проблемы, пришел к выводу, что аппарат административного управления, должен в основном раскрывать такие направления, как построение аппарата, предоставление рабочего места служащему, структурные подразделения, которые будут выполнять только порученную часть работы, основная сфера руководства, помощь штатных служб, функционирование руководителей. Оценивание работы подчиненных, формирование поручений. Мотивация работы, контроль и оценка, а также поощрение и взыскание. Проведение административного контроля по отношению к посетителю и техническое обслуживание.

Многие авторы показывают, что типичное, не так уж и плохо, потому что при помощи такого поворота, можно достичь больше управленческих целей. Если говорить о государственном управлении, то кроме того, что можно использовать типичные методы, стоит подумать об уникальном, неповторимом. Дело в том, что иногда органам управления надо действовать не однозначно, так как ситуация может выйти из-под контроля, вот как раз в таком случае может пригодиться модель типичного решения. Что касается низовых органов, то они могут находиться в природных. Производственных и даже в социальных условиях. Неповторимым может быть только человеческий потенциал, который находится непосредственно в государственных управлениях.

Кроме того, применение уникального дает возможность проявить свободу и творчество в управлении. Даже если использовать типичное, то оно все равно будет отличаться. Управление, может основываться на рутинной работе, которая должна выполняться изо дня вдень. Для того чтобы применять что либо типичное, оно должно прижиться на должно уровне, чтобы были положительные результаты, а для этого требуется учитывать большое количество обстоятельств и сил. По-другому можно сказать, что в нем имеется уникальность с самого начала. Как правило, те кто имеет отношение к управленческим процессам, имеют такие ситуации, как сплетение судеб и пожеланий человечества, которые могут располагаться параллельно с определенными условиями и ресурсами, которые в случае возникновения задачи или какой - то проблем, просто не будут иметь того шаблона, по которому можно было бы действовать. Поэтому, проявляя свои творческие способности, перекручивая все знания, можно создать свой ход развития событий, отработать свои ответы, поставить перед собой цель и приступить к действию. Так как жизнь постоянно движется, развивается и приобретает все новые состояния, то необходимо искать все новые пути решения, чтобы все происходящее обдумывалось по - новому.

Стоит отметить, что создание чего - то уникального и творческого выводят на управленческий уровень, а это означает, что происходит само развитие управления. Если конкретно использовать только типичное, при этом не использовать уникальности и творчества, то, скорее всего, это приведет к полному хаосу и разрухе. Дело в том, что уникальное давно победило типичное, так как все новое считается более рациональным и правильным, тем более что уникальность уже доказало свои преимущества по сравнению с типичным.

История говорит о том, что раньше все уникальное плохо воспринималось в системе, которая давно устоялась. Все, что было уникальным, воспринималось с трудом и почти не использовалось до тех пор, пока все не стало на свои места и все не заметили, что уникальное, является более эффективным. Поэтому, скорее всего, необходимо постараться изменить отношение у уникальному в лучшую сторону и также изменить само мировоззрение, изменения могут коснуться в первую очередь организационных и нормативных подсистем, в управлении должно быть место творчеству, при этом важно закрепить такое право на эксперимент. Скорее всего ситуация будет оставаться все время одной и той же и все уникальное будет продолжать выходить вперед. Но очень важно этому всему посодействовать, чтобы как можно быстрее повысить рациональность и эффективность управления в государстве. Очень важно, чтобы все уникальное, оставалось таким, как есть, а не извращалось и не использовалось ради противоположного эффекта.

Дело в том, что без типичного и уникального источника, не было совершенствования государственного управления. Их взаимосвязь между собой способна подталкивать к саморазвитию. Поэтому об этом нельзя забывать и стоит попробовать однозначно на практике.

Рецензенты:

Ибрагимов К.Х., д.э.н., профессор кафедры экономика и управление производством ФГБОУ ВО «Чеченский государственный университет», г. Грозный;

Юсупова С.Я., д.э.н., зав. кафедрой «Чеченский государственный университет», г. Грозный.

Библиографическая ссылка

Чажаев М.И., Эскиев М.А. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ // Современные проблемы науки и образования. – 2015. – № 2-1.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=20286 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»

МИХАИЛ ДЕЛЯГИН
доктор экономических наук, директор Института проблем глобализации
(Россия)

Ресурс развития России - не государство, а его оздоровление
Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его работы
Главная причина недееспособности центрального управления - всеобщая безответственность

Наша главная беда, на мой взгляд, - катастрофическое состояние системы государственного управления. Важнейшая функция государства - целеполагание - практически полностью отсутствует, а проблема организации управления не воспринимается в принципе.

Я считаю, что ресурсом развития РФ сегодня является не государство как таковое, а его оздоровление. Возможно ли это без разрушительных политических потрясений - покажет будущее, но очевидно, что государство может оздоровиться не само по себе, безотносительно конкретных целей и задач, а лишь в ходе установления стабильных правил современной рыночной экономики.

Кризис государственного управления

Последние 10 лет в России происходит череда кризисов, у истоков которых стоит государство. Порой оно создает их прямо - как системный финансовый 1995-1998 гг., чаще - бездействием, как дефолт, бензиновый и подступающий зерновой кризисы.

Среди конкретных причин недееспособности государства обычно называют низкие зарплаты чиновников. Это неверно. Денег на данные цели тратят достаточно: так, в первой половине 1999 г. только федеральный бюджет выделил на государственное управление 5,3 млрд руб. - 79,8% бюджетных проектировок. Это больше, чем расходы на суды, здравоохранение, космос, ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций, науку, сельское хозяйство или охрану окружающей среды.

Непосредственная причина низкой эффективности государства в том, что никто не занимается организацией его деятельности. Стихийность привела к тому, что в правительстве одна и та же работа может выполняться трижды: ведомствами, департаментами аппарата правительства и секретариатами вице-премьеров. Другие ветви власти функционируют не лучше: так, Госдума даже не имеет положения о своем аппарате.

Кризис усугубляется отсутствием стратегии. Как следствие, на одном из этапов развития (а точнее - деградации) аппарату, призванному уточнять уже принятые решения, придали функции их выработки. Некомпетентность привела к перенапряжению чиновников и параличу их работы.

Однако главная причина недееспособности государства - всеобщая безответственность. Ее корни, по моему мнению, лежат не на ведомственном и даже не на правительственном уровнях, а в Конституции РФ.

Для исправления такого положения прежде всего необходимо установить соответствующий сегодняшним реалиям баланс полномочий ветвей власти. Так, естественными функциями президента являются стратегия, безопасность, внешняя политика, государственное строительство, кризисы и представительство. Остальное - дело парламента и правительства. Без необходимых полномочий они в принципе не могут стать ответственными.

Как конкретно надо менять права президента - тема отдельного обсуждения. Видимо правительство должно формироваться коалицией партий, набравших на выборах более 50% голосов. Президент, конечно, может отправить его в отставку, но заниматься новым правительством будет та же коалиция. Президент назначает и снимает только силовых министров; остальное - во власти премьера. Наконец, президент может распустить Госдуму, но Конституционный суд должен подтвердить это решение.

Еще один момент. Сегодня по Конституции каждый субъект Федерации фактически равноправен ей в целом, а это признак конфедерации. Такое положение недопустимо, так как в условиях выборности глав субъектов Федерации они освобождаются от всякой ответственности.

Здесь, как и на федеральном уровне, безответственность транслируется вниз по властной вертикали. Недостатки госуправления в большинстве регионов превосходят аналогичные явления в центре. Косвенно это отражается в том, что доля расходов на него в региональных бюджетах в 3 раза превышает аналогичный показатель федерального бюджета (соответственно 6 и 2%).

На мой взгляд, Конституция должна предусматривать механизмы реализации федеральных законов в случае попыток их нарушения властями на местах - вплоть до смены этих властей. Она должна описывать отношения федерального центра и субъекта не менее тщательно, чем отношения президента, правительства и парламента.

Основные задачи государства

Итак, для нормализации положения следует в первую очередь провести реформу управления . Государству нужно взять на себя регулирование тех сфер человеческой деятельности, в которых рынок невозможен или недостаточно эффективен. При этом важнейшей функцией госрегулирования должно быть выращивание рыночных институтов и поощрение самоорганизации.

Главное сегодня - переориентация усилий с уменьшения вмешательства государства в экономику на рыночный рост эффективности этого вмешательства . Государство долго ориентировалось на либеральную идеологию, пыталось превратить себя в “ночного сторожа” как по функциям, так и по интеллектуальным и финансовым ресурсам. Между тем в любом относительно организованном обществе нужно постоянно, активно и оперативно вмешиваться в его развитие, осуществляя цивилизованное, рыночное государственное регулирование.

В настоящее время российская система управления столь либеральна и настолько не соответствует высокой монополизации экономики , что любой разумный шаг будет и шагом к административным мерам. Времена, когда можно было развиваться за счет стихийного высвобождения инициативы, прошли: рыночная инициатива давно нуждается в разумных административных подпорках (начиная с обеспечения исполнения законов и судебных решений и кончая индикативным планированием и среднесрочным программированием развития общества).

Основные направления реформы системы государственного управления

Повышение эффективности деятельности государства - главный фактор, определяющий будущее России. Следовательно, это - важнейшая стратегическая задача. Особенно сейчас, когда финансово-политический кризис вынуждает страну сменить стратегию развития и начать опираться преимущественно на внутренние ресурсы. При этом, на мой взгляд, необходимо оздать встроенный механизм перманентного совершенствования системы госуправления .

Сегодняшний момент благоприятен для ее реформирования, так как:

Разложение аппарата госуправления зашло достаточно далеко для того, чтобы общество и крупнейшие корпорации осознали необходимость перемен;

Ослабленность и пассивность аппарата существенно снижают возможности сопротивления его деструктивных элементов.

Принципиальное значение имеет замена в необходимых масштабах прямого, административного управления косвенным, рыночным. Основной целью государства станет формирование стабильных правил рыночной экономики.

В целом все необходимые меры можно разделить на три основные группы: приносящие немедленный результат, способные принести результат в течение полугода-года, приносящие результат в течение более длительного срока. Такое деление определяется практическими соображениями, так как силы, которым предстоит реализовывать эти меры, будут исходить из политических задач соответствующих периодов: выборов в Государственную Думу, выборов президента, подготовки к выборам следующих лет.

Меры, способные принести
немедленный результат

1. Установить, что внесение чиновником проекта нормативного акта, противоречащего уже действующим и не содержащего указаний на это противоречие и предложений по корректировке последних, автоматически ведет к предупреждению о неполном служебном соответствии , а при повторном в течение года внесении - к обязательному увольнению.

2. Обеспечить обязательное принятие прокуратурой к рассмотрению представлений Счетной палаты и Главного контрольного управления президента.

3. Провести комплексную ревизию систем обслуживания аппарата госуправления и прекращение связанного с ним излишнего бюджетного финансирования.

4. Осуществить единое комплексное государственное регулирование в отношении аффилированных лиц и структур.

5. Провести ревизию работы и финансовой эффективности групп реализации проектов Мирового банка и Европейского банка реконструкции и развития в России, осуществляемых на кредитной основе.

в течение полугода-года

К этой категории относятся действия, связанные с исполнением поручения президента (1996 г.) по разработке программы государственного строительства в Российской Федерации. Данная программа должна в сжатом, понятном и привлекательном виде излагать направления и механизмы повышения эффективности российского государства.

Ее цель - установить долгосрочные ориентиры развития государственной системы управления и внедрить в массовое сознание понимание того, что совершенствование последней - не только самостоятельная, но и наиболее выгодная и важная для общества сфера деятельности государства . Побочная задача - вселить в людей оптимизм по поводу дееспособности государства и их будущего.

1. Цели государства : зачем оно нужно гражданам и корпорациям. Этот раздел должен представлять собой правдивую, понятную каждому декларацию, излагающую суть неформального общественного договора: что государство реально предоставляет и намерено предоставлять в обозримом будущем своим налогоплательщикам в обмен на получаемые от них деньги.

2. Основные принципы государственного строительства : каким образом и какими инструментами государство будет добиваться достижения перечисленных в п.1 целей. Представляется целесообразным указать, что в связи с постоянным изменением внешних условий совершенствование системы государственного управления является непрерывным процессом .

3. Цель нынешнего этапа государственного строительства - исправление недостатков государства, которые реально можно устранитьсегодня.

4. Механизм достижения поставленной цели, на мой взгляд, должен использовать все позитивное, что можно взять из отечественной и зарубежной практики (в частности из опыта США, где реформа госуправления наиболее масштабна и осуществляется наиболее часто, а также Великобритании, Австралии и Новой Зеландии, где она достигла наиболее значимых результатов).

Как показывает мировой опыт, совершенствование системы госуправления требует непрерывных усилий и создания постоянных структур, члены которых включены в повседневный управленческий процесс.

В наших условиях было бы целесообразным создание постоянной комиссии при президенте или председателе правительства по совершенствованию госуправления. Основные направления ее деятельности:

Комплексное обследование работы наиболее важных органов государственной власти с выработкой соответствующих рекомендаций;

Организация интенсивной стажировки (с заимствованием методологии совершенствования госуправления, а не конкретных приемов, в России малоэффективных) в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии перспективных государственных чиновников;

Разработка положений о ведомствах (при их участии), четко формулирующих их общественно полезные функции;

Выработка при участии ведомств унифицированных четких, формализуемых, количественно оцениваемых требований к компетентности и психологическим качествам сотрудников, занимающих высшие и средние посты;

Подготовка при участии ведомств унифицированных должностных инструкций, определяющих: кто, на каком уровне, какое может принять самостоятельное решение;

Выработка при участии ведомств унифицированных критериев оценки деятельности правительства, ведомств и должностных лиц.

В программе государственного строительства также следует предусмотреть разделение органов на перспективные (носящие функциональный характер, укрепляющие рыночное регулирование, ослабляющие ограничения конкуренции, обеспечивающие реализацию стратегических интересов России) и редуцируемые (отраслевые, осуществляющие прямое управление субъектами экономики), трансформируемые в крупные корпорации (холдинги).

Среднесрочная задача (которую, однако, надо поставить немедленно) - провести реструктуризацию правительства, кардинально упростив его структуру, перейдя от отраслевого к функциональному принципу управления. Предпосылки налицо: в отраслевых ведомствах выделились, с одной стороны, прогнозно-аналитические, с другой - оперативно управляющие подразделения. Первые разумно влить в Министерство экономики с сокращением кадров (при сохранении специалистов). Вторые выделить в госкомпании (холдинги), которые будут управлять находящимися в госсобственности пакетами акций предприятий соответствующих отраслей. Министерство государственного имущества будет держателем госпакетов акций, осуществляющим контроль над этими холдингами (в том числе за Центробанком) по заранее определенным полностью формализованным показателям.

Принципиально важна нормализация управления бюджетом: прямое подчинение Министерству финансов органов, обеспечивающих доходы государства, включая федеральные внебюджетные фонды, Министерство по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет (на правах главных управлений) и вывод из его состава Федерального казначейства (с преобразованием в самостоятельный орган).

Росстатагентству следует придать аналитические функции, включить в него соответствующие структуры правительства и создать на его базе жизненно необходимую эффективную систему индикативного планирования и прогнозирования.

Действия по изменению структуры правительства в ближайшие 3-5 лет представляются следующими:

аппарат правительства расформировывается по “профильным” министерствам, вместо него остается секретариат председателя правительства (пусть в 10 раз больше сегодняшнего).

Из всех заместителей председателя правительства сохраняется один, курирующий стратегические разработки (и в этой части - все министерства и ведомства). Он замещает председателя правительства по должности. Движение к этому положению идет через промежуточный этап: один первый и два заместителя, курирующие финансовую политику и реальный сектор экономики. Задача последних - объединение соответствующих ведомств в Министерство финансов и Министерство экономики; по ее исполнении они становятся соответствующими министрами;

количество федеральных органов исполнительной власти сводится к минимуму (простейшее сопоставление функций показывает, что достаточно сохранить 24 министерства и ведомства, в том числе 8 - силовых);

структура территориальных органов федеральных ведомств укрупняется таким образом, чтобы каждый из них покрывал не один, а несколько субъектов Федерации. Управления территориальных структур должны находиться в регионах;

создается компьютеризованная система комплексного учета и оперативного анализа финансовых и товарных потоков;

в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных единиц устанавливается максимальная доля расходов на административные нужды. При превышении этой доли соответствующий бюджет теряет право на получение финансовой поддержки от вышестоящего в любой форме;

для налаживания цивилизованного и формализованного механизма учета разнообразных экономических интересов при председателе правительства России создается:

1) комитет российских экспортеров из руководителей предприятий, доля которых в общем экспорте страны в стоимостном выражении превышает 0,1%. Его задачи:

Оценка деятельности российских посольств и торгпредств с точки зрения эффективности содействия отечественному экспорту;

Участие (с коллективным правом “вето”) в назначении российских послов, руководителей торгпредств и первых советников посольств по экономике.

2) экономический совет , позволяющий руководителям регионов непосредственно участвовать в выработке экономической политики, корректировать решения уже на ранних стадиях их разработки и обеспечивать необходимое взаимодействие.

3) совет крупнейших налогоплательщиков , объединяющий руководителей предприятий, выплачивающих в федеральный бюджет более 0,1% его налоговых поступлений;

из состава Центробанка выделяются и передаются в подчинение правительства структуры, осуществляющие функции надзора, лицензирования и ликвидации кредитных организаций;

обеспечивается тесное взаимодействие правительства с Центральным банком и оперативный контроль правительства над Министерством финансов.

Меры, способные принести результаты
в течение более длительного срока

Если программа государственного строительства будет разработана и начнет реализовываться до выборов президента (что возможно при напряжении сил аппарата государственного управления), то практически сразу может и должна быть начата судебная реформа. Сегодня судебная власть состыкована с исполнительной неправильно: последняя влияет на первую, но не обеспечивает исполнения ее решений. Для исправления ситуации необходимо сформировать соответствующие механизмы, предусмотреть действенные подсистемы обеспечения оперативности работы, безопасности судей, потерпевших и свидетелей. Наряду с достижением реальной независимости судов нужно создать систему контроля качества работы судей.

Сужение возможностей государства коснулось не только госсобственности (управление которой в большой степени перешло в частные руки), но и управленческих аспектов воздействия федерального центра на субъекты экономики. Однако на региональном и местном уровнях власть в административном смысле дееспособна и активно вмешивается в работу предприятий и распределение собственности. Здесь, наоборот, незащищенными являются индивиды и предприятия. Это два лика беззакония: с одной стороны, федеральная власть не может приструнить региональную, с другой, региональная власть не уравновешена муниципальной. И все они не стоят под судебной властью. Независимость суда и прокуратуры – почти пустой звук.

Проведение реалистичной политики в экономической и социальной сферах безусловно предполагает повышение роли государства, которая определяется не столько долей ВВП, перераспределяемой через бюджет, сколько целенаправленностью и действенностью вмешательства в экономические процессы. В конечном счете – это разработка и проведение в жизнь эффективных, соответствующих потребностям общества законов и иных нормативных актов.

Один из наиболее вредных реформаторских мифов состоит в том, что правовое государство характеризуется достижениями в области законотворчества как такового, а не практического упорядочения экономической и социальной жизни. Отсюда принятие многочисленных законодательных актов, не соразмерных реалиям, и в результате невозможность хозяйствовать, не нарушая правила. Обычными стали расхождения неформальных норм экономического поведения с официально провозглашенными, восприятие законов как деклараций о намерениях и, наконец, неверие в закон. В такой атмосфере трудно рассчитывать на общественную изоляцию криминалитета, а следовательно, и на победу над ним.

Здесь необходимы следующие меры.

1. Целесообразно провести ревизию законодательства, регулирующего экономические процессы . Недостаточная продуманность правил игры, провозглашенных государством, приводит к утрате грани между криминальным перераспределением (неуплата налогов, рэкет, взяточничество, мошенничество) и продуктивной деятельностью. В результате последняя по разным причинам выталкивается в “тень”.

Надо отделить правовые нормы, которые определяющим образом воздействуют на экономику, от тех, которые слабо на нее влияют (о чем может свидетельствовать малое число ссылок на них в судебных решениях), и в особенности от норм, которые в массовом порядке нарушаются либо по причине неосуществимости, либо в виду отсутствия эффективных механизмов реализации. Такого рода анализ должен лечь в основу совершенствования правовой базы экономических преобразований.

Предстоит максимально упростить законодательные и нормативные акты для создания предсказуемости правовой среды хозяйственной деятельности. Превратить максимум законов в документы прямого действия.

2. Дополнительный инструмент повышения эффективности государства - опора на корпорации регионального уровня . Нужно поднимать их на уровень Федерации, выращивать из них достойных партнеров и конкурентов саморазрушившимся олигархам (подобно тому, как США выращивают из своих национальных корпораций мировых лидеров). Только так можно реализовать лозунг “сильная Россия - сильные регионы”, развязать руки государству и поставить его на службу всей экономике, а не только небольшой ее части.

3. Следует установить единую процедуру согласования и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, включая их территориальные подразделения, с органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

4. Требуется полностью исключить практику создания ведомствами структурных подразделений, дублирующих функции других ведомств.